Neues ökonomisches Denken für eine klimaverträgliche Handelsordnung und Wirtschaft
Economists for Future, 2020
Im Angesicht der Klimakrise und der Fridays-for-Future-Proteste hat das Netzwerk Plurale Ökonomik unter #Economists4Future dazu aufgerufen, Impulse für neues ökonomisches Denken zu setzen und bislang wenig beachtete Aspekte der Klimaschutzdebatte in den Fokus zu rücken. Dabei geht es beispielsweise um den Umgang mit Unsicherheiten und Komplexität sowie um Existenzgrundlagen und soziale Konflikte. Außerdem werden vielfältige Wege hin zu einer klimafreundlichen Wirtschaftsweise diskutiert – unter anderem Konzepte eines europäischen Green New Deals oder Ansätze einer Postwachstumsökonomie. Hier finden Sie alle Beiträge, die im Rahmen der Serie erschienen sind.
Neues ökonomisches Denken für eine klimaverträgliche Handelsordnung und Wirtschaft
Von Thomas Köller
Brauchen wir angesichts der sich zuspitzenden Klimaproblematik neue ökonomische Denkweisen – jenseits der ‚unsichtbaren Hand des Marktes’ und des ‚rationalen’ Agenten – und wie sollten diese aussehen? Diesen Fragen möchte ich in diesem Beitrag mit Blick auf den internationalen Handel und die internationalen Handelsordnung nachgehen. Das Argument teilt sich in vier Schritte: Zunächst zeige ich die enorme klimapolitische Relevanz des internationalen Handels und der internationalen Handelsordnung auf, welche bislang in der Klimadebatte eher unterbelichtet ist (1). Zweitens erläutere ich, inwiefern dies aus meiner Sicht in der Tat ein Indiz für die Unzulänglichkeit der den Mainstream der Wirtschaftswissenschaft insgesamt (und also keineswegs nur die vorherrschenden Handelstheorien) prägenden Konzepte darstellt (2). Dem entsprechend folgen im dritten Abschnitt die Kritik der ‚unsichtbaren Hand des Marktes’ und des ‚rationalen’ ökonomischen Agenten sowie die Formulierung entsprechender Leitplanken für das nötige, ‚neue ökonomische Denken’ (3), bevor diese schließlich verwendet werden, um die Konturen einer vernünftigen und insbesondere auch klimafreundlichen Handelsordnung zu bestimmen (4).
Klimapolitische Relevanz der internationalen Handelsordnung
In der Debatte um die richtigen Instrumente einer wirksamen Klimapolitik bleibt der Bereich des internationalen Handels und der Handelspolitik bislang meist ausgeklammert. Die vorherrschende Perspektive scheint darauf gerichtet, die richtigen Parameter für eine innerhalb nationaler Grenzen geschlossen gedachte Volkswirtschaft zu identifizieren. Das ist auch nicht ganz verfehlt, denn das Pariser Klimaabkommen[i] wäre nichts wert, wenn die einzelnen Staaten nun ihre Hausaufgaben nicht erledigten, die sie darin vor vier Jahren zugesagt haben; und insofern mag der genannte Fokus auch einen ehrlichen politischen Willen ausdrücken. Doch tatsächlich leben wir natürlich längst nicht mehr in einer Welt geschlossener Volkswirtschaften und die Gründe dafür – internationaler Handel, Standortkonkurrenz und eine beständig auf weitere Liberalisierungen drängende Handelspolitik – haben erhebliche Auswirkungen auch auf Umwelt und Klima:
Klimabelastung durch internationalen Gütertransport
Der erste Grund sind schlicht die mit dem internationalen Gütertransport verbundenen Treibhausgasemissionen durch Schiffe, LKWs und Flugzeuge. Nach Berechnungen der UNO und der OECD[ii] liegen diese (ohne Flugzeugtransporte) heute bei mindestens gut vier Prozent der gesamten globalen THG-Emissionen. Vor allem aber stiegen sie bei einer simplen Fortschreibung der langjährigen Entwicklung des Welthandels bis 2050 auf das Drei- bis Vierfache,[iii] zuzüglich bis zu 2 % der heutigen THG-Emissionen in Form von Methan-Freisetzungen infolge des verstärkten Einsatzes von LNG als Schiffskraftstoff.[iv] Gleichzeitig bewirkten selbst deutlich ambitioniertere als die global bislang angekündigten klimapolitischen Maßnahmen zur Effizienzsteigerung noch nicht einmal eine Halbierung der bei bruchloser Fortschreibung der langjährigen Handelsausweitung prognostizierten CO2-Emissionen (genauer wären es 45 % Minderung), sodass “even this would fail to deliver the reduction required to achieve the Paris Agreement objective of maintaining the average global temperature increase to well-below 2 degrees Celsius above the pre-industrial era.”[v]
Es erscheint vor diesem Hintergrund nicht gerechtfertigt, dass der internationale Handel im Pariser Klimaabkommen überhaupt nicht erwähnt wird. Dabei wäre es klimapolitisch offensichtlich höchst problematisch, wenn die Wachstumsraten des Welthandels – wie seit dem Zweiten Weltkrieg fast durchgängig – auch in Zukunft über dem Wachstum der weltweiten Wertschöpfung lägen.
Zur Debatte steht somit auch die Handelspolitik der letzten Jahrzehnte, insofern sie auf die immer weitere Ausweitung des Handels zielte, und dasselbe gilt für die ‚Globalisierung’, die dadurch ermöglicht wurde: Ein großer Teil des internationalen Handels findet heute innerhalb einzelner Liefer- und Wertschöpfungsketten statt und reflektiert also die Art und Weise, in der international tätige Unternehmen heute ihre Produktion organisieren.
In Frage stehen schließlich auch die extrem niedrigen Transportkosten, die deren zahlreichen ökologischen Folgewirkungen kaum widerspiegeln.[vi]
Ausgestaltung des Handelssystems als unreguliertes Marktsystem (‚Freihandelsregime’)
Der zweite Grund für die klimapolitische Relevanz des Handels und der Handelspolitik betrifft die Ausgestaltung der internationalen Handelsregeln. Leitend bei deren vielfacher Weiterentwicklung insbesondere seit der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) 1995 war nicht die Idee, Regeln für einen Weltmarkt zu schaffen, die diesen arbeits-, sozial- und umweltpolitisch einhegen (und die demokratische Gestaltbarkeit der Wirtschaft in den Nationalstaaten sicherstellen). Oberste Priorität hatte vielmehr die Freiheit der Wirtschaftsakteure, ungehindert grenzüberschreitend tätig zu werden.[vii]
Sofern sich diese handelspolitische Agenda durchsetzen konnte, sind somit jegliche Möglichkeiten, die Wirtschaft beispielsweise klimapolitischen Regeln zu unterwerfen, empfindlich eingeschränkt. Zum einen nämlich können die Unternehmen den Rechtsrahmen ihrer Aktivitäten, sofern er durch nationales Recht definiert wird, selbst wählen oder stark beeinflussen, so dass beispielsweise europäische Konzerne ihre CO2-Emissionen möglicherweise nicht verringern, sondern nur verlagern (bekannt als leakage).[viii] Zum zweiten überformt dies den eigentlichen Wettbewerb der Unternehmen durch einen Wettbewerb der ‚Standorte’ mit ihren unterschiedlichen Rechtsordnungen.[ix] Der Wettbewerb sollte aber die besten Produkte und effizientesten Produktionsmethoden belohnen, nicht die Wahl des Standortes mit der größten Rechtlosigkeit der Menschen und dem geringsten Umweltschutzniveau. Und drittens schränkt die fortschreitende Handelsliberalisierung den Handlungsspielraum demokratisch gestaltender Politik auch rechtlich immer stärker ein,[x] wovon auch die Klimapolitik betroffen ist. So heißt es in einer Analyse diplomatisch, aber doch deutlich:
„Das WTO-Recht sieht zwar Ausnahmen von den Freihandelsprinzipien vor, um globale Ressourcen zu schützen. Diese Sonderregeln wurden in Streitfällen auch angewandt. Sollte aber dieses System wegen der Vielzahl denkbarer klimapolitischer Maßnahmen künftig mit mehr Klagen konfrontiert werden, kann das zu dessen Überlastung führen. Daher empfiehlt es sich, die Bestimmungen der WTO zu präzisieren, um mehr rechtliche Klarheit darüber zu schaffen, wie Klimapolitik und Handelsmaßnahmen in Einklang gebracht werden können.“[xi]
Angesichts der Politik des aktuellen US-Präsidenten Trump sei hinzugefügt, dass die Tage der WTO durchaus gezählt sein könnten und ein abruptes Ende seinerseits sicher zahlreiche Probleme schüfe. Doch selbst wenn völlige Regellosigkeit die schlimmste aller Optionen sein sollte, heißt das nicht, dass falsche Regeln nicht als solche zu kritisieren sind, und darum geht es hier. Zudem änderte ein Ende der WTO nichts an der Geltung der bilateralen, und im Vergleich zu den WTO-Regeln noch stärker liberalisierenden EU-Handelsverträge. Die Entschlossenheit, derer zahlreiche weitere abzuschließen, dürfte bei Lage der Dinge sogar eher noch befeuert werden.
Faktischer Vorrang des Freihandelsregimes auch vor Klima- und Umweltschutz
Doch Recht kann geduldig sein. Zudem sind das Pariser Klimaabkommen oder die UN-Menschenrechtspakte völkerrechtlich genauso verbindlich wie die WTO-Verträge oder die EU-Handelsabkommen. Deshalb ist die Analyse der inhaltlichen Ausrichtung des Freihandelsregimes um den Hinweis zu ergänzen, dass dieses auch mit relativ stärkeren Durchsetzungsmechanismen ausgestattet wurde. Deren Basis sind zum einen die WTO-Schiedsgerichte, die Verstöße gegen die Liberalisierungsverpflichtungen mit der Erlaubnis von Strafzöllen durch die Gegenseite sanktionieren können, sowie zum anderen die in zahlreichen, jeweils bilateralen Investitionsschutzverträgen vereinbarten und in der Auseinandersetzung um das neuere EU-Handelsabkommen mit Kanada (CETA) so kontrovers diskutierten Investor-Staat-Schiedsgerichte, durch die bereits zahlreiche staatliche Stellen zur Zahlung von Schadensersatz verurteilt wurden, weil ihre Gesetze die Gewinnabsichten von Investoren verminderten.[xii] Zudem sind in den neueren EU-Handelsabkommen, beginnend mit CETA, JEFTA (mit Japan) und EUSFTA (mit Singapur), sogenannte Ausschüsse mit weitreichenden Regelsetzungskompetenzen nicht nur zur Harmonisierung von Standards vorgesehen,[xiii] die im Maß ihres Tätigwerdens die parlamentarische Demokratie suspendieren.[xiv]
Angesichts solcher Durchsetzungsmechanismen wurde den Freihandelsprinzipien, oder der Pflicht der Staaten zur Handelsliberalisierung, also tatsächlich systematisch Vorrang vor allem anderen eingeräumt – und also auch vor dem Umwelt- und Klimaschutz. Ganz gleich, ob es um Preise für CO2[xv] oder eine Politik des Kohleausstiegs geht – prinzipiell kann jede demokratische Entscheidung zum Schutz von Klima und Umwelt vor den Staat-Staat- bzw. Investor-Staat-Schiedsgerichten angegriffen oder von jenen ‚Ausschüssen’ für unvereinbar mit den unterzeichneten Liberalisierungsverpflichtungen erklärt werden.
Unzulänglichkeit des wirtschaftswissenschaftlichen Mainstreams
Man wird sich nicht zu weit vorwagen, wenn man behauptet, dass die oben beschriebene Entwicklung in trauter Eintracht mit dem Mainstream innerhalb der ökonomischen Wissenschaft ins Werk gesetzt wurde. Das hat seinen Grund zum einen darin, dass das Bekenntnis zum außenhandelstheoretischen Theorem der komparativen Kostenvorteile lange als Ausweis ökonomischen Sachverstands galt und sich an der Politikempfehlung ‚Freihandel’ auch durch die ‚Neue Handelstheorie’ nichts wirklich geändert hat.[xvi] Ebenso dürfte aber auch eine Rolle spielen, dass die Wirtschaftswissenschaft insgesamt, ihrem eigenen Selbstverständnis als Gesamtdisziplin nach, eng mit Adam Smith’ Idee einer ‚unsichtbaren Hand des Marktes’ verbunden ist und ihre Ausrichtung auf reine Marktlösungen in der seit Ende der 1970er Jahre so dominant und politisch einflussreich gewordenen neoliberalen Theorierichtung noch einmal vehement bekräftigt und radikalisiert wurde.[xvii] Von einer derart ‚geeichten’ Disziplin kann man schlicht nicht erwarten, dass sie, Außenhandelstheorie hin oder her, etwas anderes als einen möglichst unregulierten (Welt‑)Markt empfiehlt, und so ist es denn auch geschehen.
Begeben wir uns gedanklich kurz einmal ins 19. Jahrhundert. Damals wurden die Zollschranken zwischen den deutschen Kleinstaaten aufgehoben. Doch es wurde schließlich auch ein deutscher Nationalstaat gegründet und dieser konnte auf der Ebene des vergrößerten, integrierten Marktes Regeln setzen, was er auf Druck der Arbeiterbewegung dann auch getan hat: Arbeitsschutz, Sozialversicherung, Sozialpolitik usw. – alles Dinge, die die real existierende Marktwirtschaft in Deutschland und Europa mindestens genauso stark mitgestaltet und geprägt haben wie der reine ‚Freihandel’ bzw. der deutschland- oder schließlich europaweit integrierte ‚Markt’. Gleichzeitig aber hat sich die herrschende ökonomische Theorie mit der Anerkennung dieser Tatsache fast über ihre gesamte Geschichte hinweg äußerst schwer getan. Ja, unter neoliberaler Ägide tat und tut sie es erst recht. Wenn der ‚Freihandel’ heute auf Weltmaßstab ausgedehnt und trotzdem nicht reguliert, sondern gerade dereguliert wird, ist das also genau das, was man sowieso für richtig hält – insofern man als gelernter Ökonom eben ganz generell zu der Ansicht tendiert, dass die ‚unsichtbare Hand des Marktes’ es schon richten werde, ob nun innerhalb einer mit einem Nationalstaat kongruenten Volkswirtschaft oder europaweit oder global.
Freilich könnte man einwenden, dass die Grundlage der herrschenden ökonomischen Theorie längst nicht mehr die ‚unsichtbare Hand’ sei, sondern das Konzept der sogenannten Rationalität des ökonomischen Agenten, früher homo oeconomicus. Doch wie im nächsten Abschnitt darzulegen sein wird, ändert auch dies nichts Wesentliches, da dieses Konzept passgenau auf die ‚Bedürfnisse’ der wirtschaftsliberal orientierten Mainstream-Ökonomik zugeschnitten und in dieser Form zugleich wissenschaftlich nicht haltbar ist.
Kritik des Mainstreams und das nötige ‚neue ökonomische Denken’
Warum aber sollte man sich dann überhaupt noch mit den Konzepten der ‚unsichtbaren Hand’ und des ‚ökonomischen Ansatzes’ befassen? Nun, das Problem ist, dass an alternativen ökonomischen Ansätzen zwar kein Mangel, aber ein gewisser Überfluss herrscht.[xviii] Um der Beliebigkeit zu entgehen, beschränke ich mich deshalb im Folgenden darauf, aus der streng wissenschaftlich Kritik der als problematisch erachteten Grundlagen der herrschenden ökonomischen Theorie so etwas wie Leitplanken jedes zukünftigen, neuen ökonomischen Denkens zu bestimmen – Leitplanken, die in Abschnitt 4 dann mit Blick auf eine klimaverträgliche Handelsordnung auszuwerten sein werden.
‚Unsichtbare Hand’ kein strenges Konzept[xix]
In den über 200 Jahren, die seit Adam Smith’ Wohlstand der Nationen vergangen sind, ist es nicht gelungen, die behauptete ‚unsichtbare Hand des Marktes’ wissenschaftlich befriedigend nachzuweisen. Ganz im Gegenteil. Hatte Smith selbst noch nach Rückkoppelungs- und also Selbstregulierungsmechanismen gesucht, was ein sehr innovativer und prinzipiell der richtige Forschungsansatz war, flüchtete man sich angesichts der dabei auftretenden Probleme, die ‚unsichtbare Hand’ dingfest zu machen, gegen Ende des 19. Jahrhunderts in ein rein statisches Gleichgewichtsmodell.[xx] Dieses blendete die Frage nach dem Zustandekommen des Gleichgewichts im Marktgeschehen also schlicht aus und erst das nach dem Zweiten Weltkrieg verfolgte, streng formalistische Forschungsprogramm, das sie als Problem der „Stabilität“ untersuchte, brachte hier dann brauchbare Erkenntnisfortschritte. Freilich bedeuteten auch diese wiederum eher die Infragestellung als die Bestätigung der ‚unsichtbaren Hand’,[xxi] was die seinerzeitigen ‚jungen Wilden’ jedoch nicht kümmerte. Sie gründeten die neoliberale Theorie dreist auf die Dogmatisierung dessen, was zuvor noch als Hypothese behandelt worden war und gerade nicht hatte verifiziert werden können.
Zudem[xxii] flüchteten sie in die Arme der Metaphysik, insofern sie ihre Annahmen (das Konzept der ‚Rationalität’ des ökonomischen Agenten) so zuschnitten, dass die Marktdynamik jene mathematischen Voraussetzungen zu erfüllen schien, die einem der Pioniere der Wissenschaft, Leibniz, seinerzeit den Schluss erlaubt hatten, dass die (von den physikalischen Bewegungsgleichungen beschriebene) Welt trotz des Egozentrismus der Einzelnen insgesamt vollkommen harmonisch und überhaupt ‚die beste aller möglichen Welten’ sei – ganz wie die komplett als Markt organisierte Gesellschaft nach der Idee der ‚unsichtbaren Hand’. Tatsächlich aber ist heute längst klar, dass die von Leibniz gemachte mathematische Unterstellung, nämlich dass die physikalischen Bewegungsgleichungen am Ende vollständig berechenbar sein würden, falsch war und sich dies entscheidend auf das von ihm gezeichnete Weltbild – und mithin auch auf den Charakter des Marktmodells – auswirkt: Die Welt im Allgemeinen und der soziale Prozess im Besonderen sind voller Wechselwirkungen und repräsentieren insofern keine ‚prästabilierte Harmonie’. Es kann den Anhängern der ‚unsichtbaren Hand’ deshalb tatsächlich nicht erspart werden, diese in der Marktdynamik aufzuzeigen und also ihre Mechanismen zu rekonstruieren.
Gleichzeitig spricht vieles dafür,[xxiii] die Marktdynamik im Sinne eines Ökosystems ko-evoluierender Arten zu konzipieren und mittels der Neuen Statistischen Mechanik Stuart Kauffmans zu untersuchen.[xxiv] Dadurch lassen sich die typischen, robusten im Gegensatz zu den sehr voraussetzungsvollen, ‚instabilen’ Dynamiken identifizieren und es ergibt sich, dass in dem Maß, in dem sich diese typischen Dynamiken im Sinne des Wirkens einer Art ‚unsichtbarer Hand’ interpretieren lassen, deren Herrschaft in großen Teilen klar ungerecht und manchmal auch sehr, sehr irrational ist (fast kompletter und jeweils nicht voraussehbarer Zusammenbruch). Zudem ist es nicht möglich, diese Defizite mit irgendeinem höheren Nutzen für das Gesamtsystem zu rechtfertigen, da es keine Größe (‚Energiefunktion’) gibt, die es insgesamt optimierte.
Die ‚Leitplanke’, die jedes ‚neue ökonomische Denken’ anzuerkennen hat, lautet also: Das Marktkonzept entspricht den Geboten der strengen Wissenschaftlichkeit, solange es eben nicht als ein strenges, sondern als ein pragmatisches Konzept betrachtet wird. Es gibt (wenn man Kauffmans Ergebnisse zugrunde legt) eine gewisse dezentrale Koordinierung über den Markt, aber deren genaue Charakteristik ist unklar. Sie ist allenfalls praktisch, aber nicht exakt bzw. durchgängig vernünftig oder gerecht. Deshalb ist die Urteilskraft die oberste Instanz, nicht die Mathematik oder die ökonomische Theorie. Solange die Marktergebnisse der Urteilskraft keinen Grund zur Beanstandung geben, können sie akzeptiert werden. Aber wenn die Urteilskraft zu anderen Ergebnissen kommt – etwa aufgrund offensichtlicher sozialer oder ökologischer Probleme –, gibt es keine strenge Wissenschaftlichkeit, die ihr entgegengesetzt werden könnte. In solchen Fällen ist also demokratisch um die richtige, den Markt ergänzende bzw. korrigierende Politik zu ringen – Sozialpolitik, Umweltpolitik, Klimapolitik, ... Dabei mag es nützlich sein, ökonomische Expertise zu Rate zu ziehen. Voraussetzung ist aber, dass die ökonomischen Experten die soeben definierte Leitplanke beachten.
‚Rationalität’ ist ‚irrational’
‚Rationalität’ widerspricht den tatsächlichen biologisch-psychologischen Mechanismen und ist ‚irrational’: Zu beachten ist außerdem, dass auch das heute als grundlegend für die herrschende ökonomische Theorie geltende Konzept der ‚Rationalität’ des ökonomischen Agenten bzw. homo oeconomicus wissenschaftlich unhaltbar ist. Zum einen nämlich funktioniert der reale Mensch mit seinen biologischen und psychologischen Mechanismen schlicht anders als vom ökonomischen Grundmodell der ‚Maximierung einer Nutzenfunktion unter Nebenbedingungen’ unterstellt.[xxv] Und zum anderen ist es auch nicht sinnvoll, dies als Defizit zu betrachten, das etwa durch den breiten Einsatz entsprechender – also als ‚rationale’ ökonomische Agenten konzipierter und menschliche Entscheidungen verdrängender – Maschinen (Algorithmen)[xxvi] behoben werden sollte.
- Unendliche Voraussicht schon rein mathematisch unmöglich: Das erste Bestimmungsmerkmal des Rationalitätskonzepts, die (biologischpsychologisch vollkommen unplausible) unendliche Voraussicht, hat in der neoliberalen Theorie einzig den Zweck, die mathematischen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Marktdynamik doch noch Leibniz’ ‚prästabilierter Harmonie’ entspricht und also mit der Idee des statischen Gleichgewichts vereinbar wird.[xxvii] Freilich funktioniert dies tatsächlich nicht. Grund sind die Wechselwirkungen, die entstehen, wenn sich nicht nur ein einziger ökonomischer Agent ‚rational’ verhält, sondern auch die anderen.[xxviii]
- Egozentrismus (Dogma der NichtKooperation) widerspricht Nutzenmaximierung: Das zeigt das ‚Gefangenendilemma’, angesichts dessen sich die dominante ökonomische Theorie jedoch ideologisch verbarrikadiert hat: Die Annahme der Möglichkeit von Kooperation sei per se unwissenschaftlich, auch in Situationen wie dem ‚Gefangenendilemma’, in denen sie Voraussetzung der Nutzenmaximierung bzw. des mit der Theorie der ‚unsichtbaren Hand’ stets versprochenen ‚ParetoOptimums’ wäre. Dann müsse man sich eben mit dem ‚Nash-Gleichgewicht’ bescheiden. Aber warum sollte man das? Warum sollte man sich mit zweit-, dritt- oder viertbesten Lösungen zufrieden geben, nur weil die besten nicht ohne Kooperation zu haben sind? Unsere biologisch-psychologischen Voraussetzungen zwingen uns jedenfalls nicht dazu.
Zusammengefasst ergibt sich als zweite Leitplanke für neues ökonomisches Denken somit, dass die prinzipielle Fähigkeit des Menschen zur Kooperation – und damit auch unsere Freiheit, gemeinsam politische Lösungen für vom Markt übrig gelassene oder geschaffene Probleme zu erarbeiten und gemeinsam zu tragen – nicht bestritten werden darf. Sofern es sinnvoll erscheint, die Spieltheorie zur Untersuchung sozialer Situationen oder zwecks Design geeigneter politischer Lösungen oder Institutionen zu verwenden, ist gerade auch deren kooperative statt nicht-kooperative Variante zu berücksichtigen.
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Schlussfolgerungen
Doch welche Schlussfolgerungen lassen sich nun hinsichtlich der Frage nach einer vernünftigen und insbesondere auch der Klimakrise gerecht werdenden Handelsordnung ziehen? Es sind aus meiner Sicht die folgenden.
Beendigung des faktischen Vorrangs der Freihandelsregeln
Grundlegend ist zunächst, dass der faktische Vorrang der liberalisierenden Handelsregeln vor dem Pariser Klimaabkommen und selbst den UN-Menschenrechtspakten beendet wird. Dies könnte zum Beispiel durch die Bekräftigung bzw. Durchsetzung von Art. 103 der UN Charta[xxix] oder im Rahmen eines weiteren UN-Vertrags, wie er derzeit in Genf verhandelt wird,[xxx] geschehen. Zudem ist es nicht akzeptabel, dass die neueren EU-Handelsverträge allein die außerhalb des UN-Systems vereinbarten und somit weder an Menschenrechte noch Klimaschutz gebundenen WTO-Verträge[xxxi] als verbindlichen Rechtsrahmen anerkennen.[xxxii]
Regeln zur Einhegung des Weltmarktes
Freilich sind nicht nur die extrem starken Durchsetzungsmechanismen der liberalisierenden Handelsregeln in Frage zu stellen, sondern auch das ihnen zugrunde liegende Leitbild eines vollkommen unregulierten Weltmarktes. Es ist also anzuerkennen, dass Marktintegration immer von einer rechtlichen Einbettung des so vergrößerten Marktes begleitet sein muss. Demnach müssen insbesondere auch verbindliche Mindeststandards und Grenzen festgelegt werden – zum Beispiel CO2-Preise, existenzsichernde Mindestlöhne, Mindestpreise für bestimmte Rohstoffe auf einem für die Produzenten auskömmlichen Niveau oder auch quantitative Obergrenzen nach Art von Fischfangquoten (die etwa im Bereich der Waldnutzung direkt auch klimapolitisch relevant wären); sowie nicht zuletzt Regeln für die Haftung von Unternehmen auch in ihren Wertschöpfungsketten, damit schlimmste Menschenrechtsverletzungen bis hin zu Mord, Sklaverei, Kinderarbeit, Vertreibung, Kriegsverbrechen und Zerstörung der unmittelbaren ökologischen Lebensgrundlagen nicht länger wesentliches Merkmal der globalen Produktion sind.[xxxiii]
Dabei beachte man, dass mit solchen Mindeststandards zwar in den Markt eingegriffen, aber auch Knappheit geschaffen und insofern sowohl der Funktionsmechanismus des Marktes unterstützt wie auch umwelt- und klimapolitischen Notwendigkeiten Rechnung getragen wird. Ressourcen werden besser genutzt, wenn Konsumenten dafür mehr zahlen müssen und Produzenten nicht zu Raubbau gezwungen sind.
Anerkennung des Subsidiaritätsprinzips
Dass das Leitbild des vollkommen unregulierten Weltmarktes aufzugeben sei, muss nun aber neben der Schaffung globaler Regeln auch noch eine zweite Konsequenz haben, nämlich die Weltmarktintegration selbst auf den Prüfstand zu stellen. Der Grund ist, dass Weltmarktintegration wie globale Regeln durch internationale Zusammenarbeit hergestellt werden müssen und gemäß dem Subsidiaritätsprinzip somit zunächst einmal zu fragen ist: Welches ist denn das Problem, das aufgrund seines globalen Charakters nur durch internationale Zusammenarbeit, in diesem Fall also durch globale Marktintegration (plus Regeln), statt auf nationalstaatlicher oder regionaler (zum Beispiel europäischer) Ebene gelöst werden kann? Gibt es nämlich ein solches Problem nicht, bedeuten die internationale Zusammenarbeit im Allgemeinen und die Weltmarktintegration im Besonderen nichts als eine illegitime Begrenzung nationaler Souveränität bzw. des bislang vor allem nationalstaatlich (bzw. bundesstaatlich oder kommunal, aber nur mit Einschränkungen europäisch und darüber hinaus praktisch gar nicht) verfassten demokratischen Souveräns.
Für Freihandelsbefürworter ist das durch die Marktintegration zu lösende, zentrale Problem das des Wohlstandsgewinns, und zumindest sofern es dabei um die ökonomische Entwicklung des Südens geht, ist dies auch in Zeiten der Klimakrise ein wichtiges Ziel. Doch tatsächlich haben erfolgreiche südliche Länder – genau wie historisch die nördlichen – neben der Marktöffnung auch immer auf den Schutz ihrer noch nicht konkurrenzfähigen Industrien gesetzt; und im Fall von EU-Handelsverträgen wie CETA oder dem seinerzeit geplanten TTIP stehen den Gewinnern so viele Verlierer gegenüber, dass noch nicht einmal Befürworter großartige Gesamteffekte prognostizieren, während sie anderen Studien zufolge sogar negativ sind.[xxxiv]
Zudem schafft der Abbau von Handelshemmnissen eben auch eine Reihe weiterer Probleme, wie die oben skizzierten Klima- und Umweltfolgen des Gütertransports und ganz generell (bei gegebener Standortkonkurrenz und gegebenen, starken Durchsetzungsmechanismen) die drastische Einengung des politischen Handlungsspielraums.[xxxv] Letzterer aber wäre gerade auch für die Klimapolitik dringend nötig, oder mit anderen Worten: Seine Einengung bedeutet insbesondere auch, dass extrem unnachhaltige und klimaschädliche Geschäftsmodelle rechtlich garantiert geschützt werden. Der ehemalige luxemburgische Botschafter unter anderem bei der UNO, Jean Feyder, meint sogar: „Die steigende Zahl der Handelsabkommen wird in erster Linie zu einer Erhöhung der Produktion, des Handels und des Verbrauchs von fossilen Brennstoffen führen.“[xxxvi] In jedem Fall bedeutet sie, dass ständig noch hemmungsloser Klima- und Umweltkosten externalisiert werden können und unnachhaltige und klimaschädliche Geschäftsmodelle und Produkte insofern subventioniert werden. Wenn sie als Rohstoff eingesetzt werden (etwa auf brandgerodetem Regenwald angebautes und mit deutschen Pestiziden besprühtes Soja in der europäischen Massentierhaltung), pflanzt sich dieser Effekt sogar noch fort (im Beispiel: Europäische Bio-Bauern geraten noch mehr unter Preisdruck). In diesen Zusammenhang gehören auch die extrem niedrigen Exportkosten mit ihren enormen externen Kosten.
Selbst wenn man eine gewisse friedensfördernde Wirkung des Freihandels in Rechnung stellen mag, gibt es also auch mit Blick auf die Klimakrise allen Grund, über einen Stopp bzw. Rückbau der Globalisierung und Liberalisierungsverpflichtungen nachzudenken. Ebenso ist aber auch die Frage zu stellen, wie insbesondere die ökonomische Entwicklung des Südens mit anderen Instrumenten als der reinen Handelsliberalisierung gefördert und zugleich ökologisch und klimaverträgliche gestaltet werden könnte. Dann könnten die Länder des Südens auf eine Entwicklungsstrategie des schrankenlosen Raubbaus und der extremen Ausbeutung und jedenfalls auf die Emission vieler Tonnen CO2 verzichten. Auch insofern wäre dies in der Tat eine globale Aufgabe, die wesentlich auch durch internationale Zusammenarbeit gelöst werden müsste, nicht zuletzt durch so etwas wie einen grünen Marshall-Plan oder grünen New Deal. Die beiden in diesen Begriffen angesprochenen historischen Vorbilder haben jedenfalls gezeigt, dass derlei Kraftanstrengungen gelingen können, wenn der nötige politische Wille existiert, sich im Interesse der Allgemeinheit gegen die wirtschaftsliberalen Dogmen zu behaupten, die die Welt damals wie heute an den Abgrund geführt haben.[xxxvii]
Über den Autor:
Thomas Köller, Dr. rer. pol., ist Lehrbeauftragter an der Fachhochschule Dortmund, Fachbereich Wirtschaft, und Handelsexperte beim globalisierungskritischen Netzwerk Attac.
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Verweise
[i] Amtsblatt der Europäischen Union vom 19.10.2016, L 282/4-18.
[ii] IMO (2015), ITF (2015 und 2019).
[iii] ITF (2019) bzw. ITF (2015).
[iv] Vgl. IMO (2015, S. 22/Table 5; S. 56/Tables 18 f.; S. 96/Table 34 bzw. S. 288/Table 60) in Verbindung mit IPCC (2013/2014, S. WGIII-5: Abb. SPM.1).
[vi] Vgl. etwa Umweltbundesamt (2016).
[vii] Im Fall der EU gab es im Gefolge des Beitritts der ehemals kommunistischen, osteuropäischen Staaten einen Wechsel von der Idee der Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes durch dessen gemeinsame politische Gestaltung mittels europäischer Regeln hin zum Konzept der Sichersetellung allein der grenzüberschreitenden, ökonomischen Handlungsfreiheit (vgl. Supiot 2011, S. 30 ff.).
[viii] Auf diese Weise werden die durchaus beachtlichen CO2-Reduktion in der EU durch ‚CO2-Importe’ (also durch mit den in die EU importierten Waren verbundene CO2-Emissionen) überkompensiert (vgl. Fritz 2019).
[ix] Vgl. Supiot (2011: 51 ff.).
[x] Vgl. für das EU-Handelsabkommen mit Kanada (CETA) etwa Köller/Waiz (2018).
[xi] Dröge/Schenuit (2018, S. 5). Für den Hinweis auf diesen Text danke ich Klaus Berger.
[xii] Vgl. etwa für Kanada: Harten (2013).
[xiii] Weitere Kompetenzen sind unter anderem: die auch für die Vertragsparteien und deren Parlamente verbindliche Auslegung jeweils des gesamten Vertrags, die Änderung des jeweiligen Vertrags in bestimmten Bereichen, dessen Anpassung an verändertes WTO-Recht oder bei Beitritt eines Staates zur EU oder die Annahme möglicherweise sehr weitreichender Ergebnisse von Mediationsverfahren.
[xiv] Dies gilt insofern, als die Ausschüsse vielfach wesentliche statt bloß rein ‚technische’ Fragen entscheiden können, obwohl dies in einer parlamentarischen Demokratie den Parlamenten im Gegensatz zur Exekutive vorbehalten ist, und zudem die Legitimationskette vom Wahlakt zur verbindlichen Entscheidung jener Ausschüsse lückenhaft und damit die entscheidende Forderung des Demokratieprinzips verletzt ist (vgl. Weiß 2018a, 2018b und 2019). Vgl. insgesamt auch Köller/Gröh (2019).
[xv] Vgl. Scientists for Future (2019).
[xvi] Vgl. zu beidem Krugman (1987).
[xvii] Vgl. etwa Köller (2014a, S. 208 ff.).
[xviii] Neben der im 19. Jahrhundert formulierten marxschen Politischen Ökonomie sind die üblichen Verdächtigen hier etwa der Postkeynesianismus, die Evolutionsökonomik oder die Komplexitätsökonomik.
[xix] Vgl. zum Folgenden ausführlich Köller (2014a).
[xx] Vgl. Walras (1874-77); Debreu (1959).
[xxi] Vgl. Sonnenschein (1972, 1973); Mantel (1974); Debreu (1974). Vgl. insgesamt auch Ingrao/Israel (1990); vgl. auch Köller (2014a, Kap. 14).
[xxii] Vgl. zum Folgenden ausführlich Köller (2014a).
[xxiii] Vgl. zum Folgenden Köller (2014a, Kap. 16 und 17).
[xxiv] Vgl. Kauffman (1993). Kauffman hat als Biologe wichtige Beiträge zum Verständnis von Selbstorganisation geleistet und dadurch auch die ‚Komplexitätstheorie’ (Theorie Komplexer Adaptiver Systeme) mit begründet, auf die sich auch einer der neueren Ansaätze in der Wirtschaftswissenschaft beruft. Zu Kauffmans eigenen Interpretation seines Modells der Ko-Evolution biologischer Arten im Sinne der Marktdynamik vgl. auch Kauffman et al. (2008).
[xxv] Vgl. ausführlich Köller (2014b, insbesondere Teil 4).
[xxvi] Vgl. Schirrmacher (2013).
[xxvii] Vgl. Köller (2014a, S. 195 ff., 203 f., 227 ff.). Die Grundidee hat Hayek bereits 1935 in einem Aufsatz formuliert: „Es ist klar geworden, daß an Stelle einer einfachen Vernachlässigung des Zeitmoments ganz bestimmte Annahmen über die Einstellung der handelnden Personen gegenüber der Zukunft treten müssen. Die Voraussetzungen dieser Art, die die Gleichgewichtsanalyse machen muß, sind im wesentlichen, daß alle beteiligten Personen die relevanten Vorgänge der Zukunft richtig voraussehen und daß diese Voraussicht nicht nur die Veränderung in den objektiven Daten, sondern auch das Verhalten aller anderen Personen einschließen muß.“ (Zit. nach Morgenstern 1963, S. 46).
[xxviii] Vgl. bereits Morgenstern (1963, original 1935). Die späteren Theoretiker ‚rationaler Erwartungen’ mussten dieselbe Lektion dann noch einmal lernen (vgl. etwa Kirman/Tuinstra 2005).
[xxix] Der Artikel lautet: „Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang.“
[xxxi] Die WTO ist keine Sonderorganisation der UNO (https://www.wto.org/english/thewto_e/coher_e/wto_un_e.htm), wie manchmal fälschlicherweise behauptet wird, etwa im Gabler Wirtschaftslexikon oder in der Lizenzausgabe des Duden Wirtschaft von A bis Z für die Bundeszentrale für politische Bildung. Allerdings sind auch UN-Sonderorganisationen rechtlich und organisatorisch selbstständig, was etwa im Fall von Weltbank und Internationalem Währungsfonds (IWF) zu einer mit der WTO vergleichbaren Verselbständigung der neoliberal inspirierten Politik gegenüber den Zielen der UN insgesamt führt (vgl. zur Kritik an diesen beiden Institutionen: Bretton Woods Project 2019).
[xxxii] Vgl. etwa Art 16.18 Abs, 2 des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Singapur (EUSFTA): Hier wird angesichts der a. a. O. in Abs. 1 vorgenommenen Unterordnung unter das zeitgleich verabschiedete „Partnerschafts- und Kooperationsabkommen“ – und damit unter „die Achtung der demokratischen Grundsätze, der Rechtsstaatlichkeit und der grundlegenden Menschenrechte, wie sie in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und anderen geltenden internationalen Menschenrechtsübereinkünften, zu deren Vertragsparteien sie gehören, niedergelegt sind“ (Art. 1) – klargestellt, „dass sich die Vertragsparteien einig sind, dass dieses Abkommen sie nicht verpflichtet, in einer Art und Weise zu handeln, die nicht mit ihren Verpflichtungen aus dem WTO-Übereinkommen vereinbar ist.“ Inhaltlich identisch auch Art. 17.22 des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Sozialistischen Republik Vietnam (EUVFTA).
[xxxiii] Vgl. etwa Kaleck/Saage-Maaß (2016), Saage-Maaß (2017), Heydenreich et al. (2014 und 2017).
[xxxiv] Vgl. Capaldo (2014).
[xxxv] Zu nennen wären auch die großen Exportüberschüsse insbesondere Deutschlands. Diese stellen global tatsächlich ein gravierendes Problem dar, das durch den Freihandel aber gerade nicht gelöst bzw. eher nicht angegangen wird.
[xxxvi] Feyder (2019, S. 7).
[xxxvii] Die Gründe für den deutschen Nationalsozialismus und die Zerstörung Deutschlands im Gefolge des selbst begonnenen Zweiten Weltkriegs sind natürlich nicht auf das Scheitern des Wirtschaftsliberalismus in den 1930er Jahren zu reduzieren. Allerdings verdankt sich auch der Marshall-Plan, genau wie der New Deal, dem Bestreben der USA, den wirtschaftlichen Zusammenbruch von 1929 zu überwinden und dergleichen in Zukunft zu verhindern (vgl. Varoufakis 2012).