Warum gute Klimapolitik über den Emissionshandel hinausgehen muss

Angesichts der akuten sozial-ökologischen Krisen werden Forderungen lauter, die Dekarbonisierung zu beschleunigen sowie strukturelle Treiber der Klimakrise zu eliminieren. Diese transformativen Forderungen werden im umweltökonomischen Diskurs häufig mit dem Verweis auf den europäischen Emissionshandel (EU-ETS) abgewehrt. Aufgrund des fixen Mengenziels führten zusätzliche Vermeidungsanstrengungen lediglich zu einer Verschiebung der Emissionen („Wasserbett-Effekt“) und seien somit nicht erforderlich, sogar kontraproduktiv. Wir wollen im Folgenden aufzeigen, weshalb dieses Argument zu kurz greift und warum es notwendig ist, das Instrument des Emissionshandels zu hinterfragen und neu zu denken.

Emissionshandel: Wertfrei und unpolitisch?

Die herausragende Stellung des Emissionshandels im klimapolitischen Diskurs erwächst aus dem spezifischen Zuschnitt der umweltökonomischen Theorie, welche Kosteneffizienz zum maßgebenden Kriterium klimapolitischen Handelns erhebt. Marktbasierte Instrumente wie der Emissionshandel versprechen dieses Ziel zu erreichen und stehen deshalb häufig im Zentrum umweltökonomischer Politikberatung.

In der EU wurde 2004 der EU-ETS auf Anraten von Ökonom:innen als weltweit erster Emissionshandel implementiert. Auch in der aktuellen Debatte um die nicht erfassten Sektoren Straßenverkehr und Wärme empfehlen ökonomische Institute und Gremien deren Integration in den EU-ETS als zentrale klimapolitische Maßnahme (vgl. Edenhofer et al., 2019; Feld et al., 2019; Schmidt et al., 2019). Die Empfehlung wird dabei meist als wertfrei und unpolitisch verstanden. Diese Einschätzung ist nicht nur verfehlt, sondern verstellt auch den Blick auf relevante Forschungsfragen und wichtige Hebel der bevorstehenden Dekarbonisierung.

Das Instrument Emissionshandel enthält eine Reihe normativer Positionen. Diese beziehen sich (i) auf den adäquaten Umgang mit Pfadabhängigkeiten und (ii) die Legitimität unterschiedlicher Emissionsquellen, sie unterstellen (iii) klimapolitische Ziele und (iv) ein bestimmtes demokratietheoretisches Verständnis. Wir zeigen diese Setzungen auf, problematisieren sie mittels einer breiteren inter- und intradisziplinären Perspektive hinsichtlich der Herausforderungen der Dekarbonisierung und leiten daraus Impulse für eine zukunftsfähige Ökonomik ab.

Die Höhe der aktuellen Treibhausgas-Emissionen (THG) erwächst aus einer in über zwei Jahrhunderten aufgebauten fossilen Infrastruktur sowie deren Verzahnung mit Institutionen und menschlichem Verhalten. Diese haben zu mannigfaltigen Pfadabhängigkeiten geführt, welche als carbon lock-ins bezeichnet und in infrastrukturell-technologische, institutionelle und verhaltensbezogene lock-ins unterschieden werden können (Seto et al., 2016).

Vom Emissionshandel unabhängige Maßnahmen, die auf die Überwindung der carbon lock-ins abzielen, müssen Eingang in ökonomische Empfehlungen finden

Wird ein Emissionshandel im Kontext pfadabhängiger THG-Emissionen empfohlen, beruht dies erstens auf der normativen Position, dass mit carbon lock-ins marktbasiert adäquat umgegangen werden kann. Jedoch weist bspw. Infrastruktur lange Lebenszyklen, hohe Investitionskosten und Regulierungsgrade auf. Vor diesem Hintergrund erscheint eine allein auf Marktmechanismen basierende Umgestaltung kaum möglich. Bestehen die beschriebenen carbon lock-ins fort, begrenzen diese auch die Einsatzmöglichkeiten emissionsfreier Technologien.

In zustimmungspflichtigen demokratischen Verfahren beeinträchtigen sie zudem, was politisch als zumutbar eingeschätzt wird, und folglich die Realisierbarkeit ambitionierter Maßnahmen (inklusive eines stringenteren Mengenziels). Ökonomi:innen müssen Pfadabhängigkeiten in ihren (Wechsel-)Wirkungen und daraus resultierende Hebel der Dekarbonisierung entschiedener analysieren, als zentral herausstellen und entsprechend in Politikempfehlungen artikulieren.

Insbesondere müssen vom Emissionshandel unabhängige Maßnahmen, die auf die Überwindung der carbon lock-ins abzielen, Eingang in ökonomische Empfehlungen finden. Darunter fallen beispielsweise der Um- und Rückbau fossiler Infrastrukturen, der umfassende Abbau klimaschädlicher Subventionen (Köder et al., 2018), die klimafreundliche Ausrichtung von Marktstrukturen und Regularien (vgl. Petschow et al., 2018; Ivanova et al., 2020) sowie die demokratische Lenkung von Investitions- und Innovationspolitik (vgl. Mazzucato, 2017; Hepburn et al., 2018; Schmelzer und Vetter, 2019).

Nicht alle Emissionsquellen sind qualitativ gleich

Die Maßgabe der Kosteneffizienz erfordert zweitens, dass nur die Emissionen verbleiben, deren Vermeidung die höchsten Kosten verursachen würden. Welche Aktivitäten diese Emissionen verursachen, ist dabei irrelevant. Wer jedoch Aktivitäten jenseits der Vermeidungskosten qualitativ nicht unterscheidet, betrachtet implizit alle als ethisch gleichermaßen legitim. Diese Position verkennt fundamentale Unterschiede verschiedener Emissionsquellen in der Relevanz für das menschliche Wohlergehen (Shue, 1993, 2014). Während manche Emissionen aus der Befriedigung grundlegender Bedürfnisse entstehen, z.B. Nahrungsmittelproduktion, sind Luxusemissionen weniger essentiell.

Aktivitäten, die grundlegende Bedürfnisse befriedigen, sollten gegenüber nicht-essentiellen Aktivitäten priorisiert werden

Das Ausblenden qualitativer Unterschiede zwischen Emissionsquellen ist nicht nur ethisch fragwürdig; erhöhter Vermeidungs- oder Preisdruck auf Basisemissionen kann zudem regressiv wirken und Widerstand gegen klimapolitisches Handeln erhöhen. Angesichts des knappen verbleibenden THG-Budgets sollten Aktivitäten, die grundlegende Bedürfnisse befriedigen, gegenüber nicht-essentiellen Aktivitäten – eine Unterscheidung, die in der Corona-Krise selbstverständlicher geworden ist – priorisiert werden. Während die Entscheidung, welche Emissionsquellen essentiell(er) sind, im demokratischen Prozess getroffen werden muss, haben Ökonom:innen die Aufgabe, Politikmaßnahmen zu entwickeln, die diesen Unterschieden gerecht werden. Ansatzpunkte bieten dabei nach Relevanz differenzierende Positionen wie selective degrowth (u.a. Latouche 2009; Kallis, 2011), die sustainability transition perspective (Jakob et al., 2020) oder einer ökologischen Regulierung (Schmelzer und Passadikis, 2011; Schmelzer und Vetter, 2019).

Die Möglichkeit zum Abbau von Pfadabhängigkeiten sowie zur Auswahl zwischen unterschiedlich relevanten Aktivitäten zeigt auf, dass die Emissionsmenge politisch beeinflussbar ist, was den Blick auf politische Steuerungsmöglichkeit außerhalb des Emissionshandels öffnet. Angesichts dieser Endogenität ist es sinnvoll, die Dichotomie zwischen sog. Ordnungspolitik und marktbasierten Instrumenten zu überwinden). Eine „ordnungspolitische“ Einhegung der Emissionsbasis durch den Abbau von Pfadabhängigkeiten und nicht-essentiellen Emissionsquellen ermöglicht das Setzen eines stringenteren Mengenziels in der nächsten Handelsperiode und wird somit nicht durch den Wasserbett-Effekt ausgehebelt. Sie erlaubt zudem eine Rekonzeptualisierung dessen, was als kosteneffizient gelten kann: Schrumpft die Emissionsbasis, müssen entsprechende Aktivitäten später nicht dekarbonisiert werden und die Höhe ihrer Vermeidungskosten wird für die kosteneffiziente Allokation irrelevant.

Drittens impliziert der Fokus auf den Emissionshandels die normative Position, dass die kosteneffiziente Emissionsreduktion das übergeordnete Ziel klimapolitischen Handels sei. Diese Zielsetzung resultiert aus zwei theoretischen Bausteinen: Staatliche finanzielle Mittel werden als knapp betrachtet, woraus Kosteneffizienz als kollektive normative Vorgabe abgeleitet wird. Jenseits der individuellen Präferenzerfüllung werden keine weiteren kollektiven Ziele postuliert.

In Anbetracht der Verzahnung sozialer und ökologischer Krisen wird insbesondere soziale Gerechtigkeit ein klimapolitisches Ziel erster Ordnung

Diese wohlfahrtstheoretische Setzung verhindert jedoch nicht nur die Analyse der strukturellen Treiber der Klimakrise, sondern führt zu einem verengten Zielhorizont bei der Instrumentenwahl. Mit alternativen wohlfahrtstheoretischen Konzeptionen wie Theorien objektiver Werte (bspw. Max-Neef et al., 1992; Sen, 1985; Nussbaum, 2001) muss der Zielhorizont klimapolitischen Handels deutlich breiter angelegt werden. In Anbetracht der Verzahnung sozialer und ökologischer Krisen wird insbesondere soziale Gerechtigkeit ein klimapolitisches Ziel erster Ordnung. Ökonom:innen müssen dieses Ziel nicht nur bei der Ausgestaltung des auf Grundlage von Kosteneffizienz ausgewählten Instruments (z.B. progressive Gestaltung durch Pro-Kopf-Rückerstattung der Einnahmen) sondern bei der Instrumentenwahl selbst berücksichtigen.

Demokratietheoretische Implikationen

Werden die Prämissen anders gewählt, muss der Emissionshandel in ein umfassenderes Bündel von Politikinstrumenten eingebunden, differenziert ausgestaltet oder ganz verworfen werden. Über die reine Empfehlung von Instrumenten hinaus erscheint auch die Reflexion demokratietheoretischer Implikationen unerlässlich. Wird das Instrument des Emissionshandels unmittelbar umgesetzt, wird viertens angenommen, dass der Emissionshandel die gesellschaftlichen Konflikte um die Frage, wie die Dekarbonisierung gestaltet werden soll, durch einen aggregativen Mechanismus auflöst.

Dies entspricht einem aggregativ-liberalen Verständnis des Politischen, das Gesellschaft als Gesamtheit individueller Präferenzen konzipiert. Andere politisch-theoretische Paradigmen wie beispielsweise die deliberative oder die radikaldemokratische Demokratietheorie gehen von anderen Gesellschaftskonzeptionen und Strategien zum Umgang mit Konflikthaftigkeit aus. Mit Blick auf den aggregativen Emissionshandel müssen deliberative Denker:innen wie Jürgen Habermas diesen nicht zwingend verwerfen. Sie betonen jedoch die zentrale Bedeutung kontinuierlicher und umfassender Deliberationsprozesse über die Maßnahme an sich sowie deren Ausgestaltung für die Auflösung gesellschaftlicher Konflikte (Habermas, 1995).

Die aktuelle ökonomische Theoriebildung und Politikberatung zieht sich weitestgehend auf die Instrumentenebene zurück und hinterlässt damit eine Leerstelle auf der ontologischen Ebene des Politischen

Die radikaldemokratische Position, vertreten von bspw. Chantal Mouffe, erachtet hingegen manche Konflikte als untilgbar (Mouffe, 2007). Beschlossene politische Maßnahmen reflektieren dann nicht die konsensuale Auflösung dieser Konflikte, sondern die hegemoniale Durchsetzung einer spezifischen Lösung. Eine radikaldemokratische Perspektive sieht deshalb die wichtigste Aufgabe von Politik darin, Konfliktformen bereitzustellen, die den gesellschaftlichen Zusammenhalt nicht zerstören und ein gewaltvolles Aufbrechen der Konfliktlinien  verhindern. Radikaldemokratisch wird außerdem die bestehende fossile Ordnung als kontingent und somit veränderlich betrachtet. Dieses Verständnis von Veränderlichkeit macht Klimapolitik jenseits vorherrschender Ansätze denkbar. Die Politisierung dessen, was heute als unveränderlich wahrgenommen wird, wird dann zur Voraussetzung für die gesellschaftliche Transformation und somit zu einer wichtigen Aufgabe für politikberatende Wissenschaft.

Die aktuelle ökonomische Theoriebildung und Politikberatung zieht sich jedoch weitestgehend auf die Instrumentenebene zurück und hinterlässt damit eine Leerstelle auf der ontologischen Ebene des Politischen. Dieser Rückzug hat realpolitische Konsequenzen: Die gesellschaftliche Wahrnehmung, Klimapolitik sei ineffektiv und/oder sozial unausgewogen führt bereits heute zu Konflikten. So regt sich in vielen Ländern Widerstand gegen Kohleabbau und -Verstromung sowie gegen den Ausbau fossiler Infrastruktur. Die rein funktionale Rechtfertigung der Regulierung der zu erwartenden Emissionen unter dem EU-ETS wird von Protestierenden nicht als ausreichend für gute Klimapolitik anerkannt. In Frankreich führte das Fehlen von angemessenen Diskursräumen zur Konfliktlösung 2018/19 zu langanhaltenden, teilweise gewaltsamen Protesten der „Gelbwesten“.

Eine zukunftsfähige Ökonomik sollte das Politische des Ökonomischen (wieder-)erkennen und die demokratietheoretischen Implikationen der empfohlenen Maßnahmen berücksichtigen. Andere Konzeptionen des Politischen zeigen auf, dass Klimapolitik über die bloße Umsetzung eines marktbasierten Instruments hinausgehen muss. Diese (Neu-)Bestimmung dessen, was als (umwelt-)ökonomisch gilt, würde es auf theoretischer Ebene erlauben, die Verflechtungen zwischen ökonomischen und sozialen sowie ökologischen Systemen nun als konstitutiv für das Ökonomische in den Blick zu nehmen (vgl. auch MINE, 2019; Creutzig, 2020) – und nicht mehr als bloßes Nebenprodukt in Form von „Externalitäten“. In der politikberatenden Praxis würde die Neubestimmung dabei helfen, gesellschaftliche Konflikte zu antizipieren und anzugehen. Damit würde auch die realpolitischen Umsetzung wahrscheinlicher sowie Effektivität und Gerechtigkeit der Klimapolitik erhöht.

Zentral für die hier aufgezeigten Veränderungen in der Ökonomik sind die kritische Reflexion und transparente Diskussion der eigenen Normativität sowie die Stärkung einer echten Perspektivenvielfalt und des Dialogs zwischen bislang kaum vernetzten Forschungssträngen. Dies erfordert weitreichende Veränderungen in den institutionellen Strukturen, aber auch in der Debattenkultur und in der Ausbildung zukünftiger Ökonom:innen.

Zu den AutorInnen:

Marc Frick ist Referent der Forschungsbereichsleitung Umwelt- und Ressourcenökonomik, Umweltmanagement am ZEW-Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim. Er studierte Philosophie und Ökonomie an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg, wo er 2020 in Politischer Theorie promoviert wurde. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen ökonomische und politische Ideengeschichte sowie die philosophischen Grundlagen von Umwelt- und Sozialpolitik.

Vera Huwe war von Oktober 2018 bis Juli 2020 wissenschaftliche Mitarbeiterin am ZEW-Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung und promoviert ab Januar 2021 am Institut für Sozioökonomie. Sie interessiert sich für intersektionale Perspektiven auf Ungleichheit, Philosophie der VWL und sozial-ökologische Verkehrspolitik.

Hinweis:

Dieser Beitrag stützt sich auf das ZEW-Diskussionspapier „Klimapolitik zwischen Markt, Deliberation und Hegemonie – Der Emissionshandel und das Politische“.