Internationale Politische Ökonomie (IPÖ): Interdisziplin und Inte­grationswissenschaft¹

Hans-Jürgen Bieling

1. Einleitung: Renaissance einer Interdisziplin

Schon die Klassiker der Politischen Ökonomie – Adam Smith, David Ricardo oder Karl Marx – haben sich mit Themen und Fragen befasst, die heute der IPÖ zugeordnet werden: so etwa nach den Bestimmungsfaktoren von Werten und Preisen, der Funktionsweise unterschiedlicher Märkte, den Formen der Herrschaft und Ausbeutung oder den Triebkräften der ökonomischen und gesellschaftlichen Entwicklung (Watson 2005; Bachinger/Mathis 2009). Auch danach gab es eine Vielzahl wichtiger wissenschaftlicher Beiträge – von der Historischen Schule und Max Weber über die Imperialismustheorien, die Überlegungen zur globalen Wirtschaftsordnung bis hin zu den Konzeptionen internationaler Dependenz –, die sich dem Forschungsfeld der IPÖ zurechnen lassen (Bierstecker 1993; Behrens et al. 2014). Wenn hier von der „Renaissance“ einer Interdisziplin die Rede ist, so bezieht sich dies weniger auf die tatsächliche Forschung, als vielmehr auf die Prozesse einer Institutionalisierung, im Rahmen derer sich eine academic community mit einem spezifischen Selbstverständnis herausbildete.

Inzwischen ist unbestritten, dass das als IPÖ bezeichnete Forschungsfeld in der anglo-amerikanischen Welt fest etabliert ist und auch in der kontinentaleuropäischen Diskussion zunehmend anerkannt wird. Gleichzeitig sind die Schwierigkeiten, die IPÖ in der akademischen Landschaft zu verankern und zu behaupten, nicht zu übersehen. Sie resultieren vor allem daraus, dass die Themen, Erkenntnisinteressen und Fragestellungen in mancher Hinsicht mehrdeutig sind: So konkurrieren in der Diskussion marktliberale mit kapitalismuskritischen Perspektiven, die sich jeweils auf ganz unterschiedliche ökonomie- und gesellschaftstheoretische Paradigmen beziehen; und zugleich besteht eine gewisse Unsicherheit darüber, wie die IPÖ interdisziplinär einzuordnen ist. Einige sehen in ihr ein Schnittfeld wirtschafts- und politikwissenschaftlicher Fragen (Oatley 2015), andere eine Subdisziplin der Internationalen Beziehungen (IB) (Gilpin 1987), und wieder andere eine Art „Integrationswissenschaft“ (so bereits Meyers 1989: 12; Strange 1995), in der sich nicht nur wirtschafts- und politikwissenschaftliche, sondern auch politökonomisch inspirierte geographische, historische, soziologische oder kulturwissenschaftliche und philosophische Forschungsarbeiten – über die Kontinente hinweg (Blyth 2009) – wechselseitig inspirieren.

Jenseits dieser Einordnungsprobleme gibt es aber auch eine allgemeine Sicht auf den zu analysierenden Untersuchungsgegenstand. Danach befasst sich die IPÖ mit der grenzüberschreitenden Interaktion von Politik und Ökonomie. Mal ist der Fokus enger auf das Zusammenspiel von Staaten und Märkten gerichtet (Frieden et al. 2010), mal werden in der Interaktion von Politik und Ökonomie auch die Prozesse der zivilgesellschaftlichen – durch Diskurse, Leitbilder, Werte oder Normen geförderten – Vermittlung, einschließlich der hiermit verbundenen Formen der Identitätsbildung und Interessenartikulation, ins Zentrum der Analyse gestellt (Cox 1987; Strange 1996; Bieling 2011). Wie sich die Interdisziplin in der Erforschung dieser Beziehungen theoretisch, methodisch und institutionell sowie gegenstandsbezogen seit den 1970er Jahren profiliert hat, soll nachfolgend rekonstruiert werden. Zunächst richtet sich der Blick auf die theoretischen Perspektiven und methodischen Instrumente (2), dann auf die Prozesse der wissenschaftlichen Institutionalisierung (3) und anschließend auf die Analysen der Globalisierung: auf die beschleunigte Globalisierung seit den 1980er Jahren wie auch auf die vermehrten Krisenprozesse und Konflikte der letzten Dekaden (4). Der Beitrag schließt mit ein paar Reflexionen zum erneuten Wandel des Gegenstands, d.h. der internationalen politischen Ökonomie (ipÖ), und zu den Perspektiven der IPÖ-Forschung (5).

2. Entwicklung der IPÖ seit den 1970er Jahren

Die Renaissance der IPÖ setzte nicht zufällig in den 1970er Jahren ein. In dieser Zeit sorgten eine ganze Reihe globaler Krisen- und Transformationsprozesse dafür, dass politökonomische Fragestellungen vermehrt auf die politische und wissenschaftliche Agenda gerieten: So hatten der grenzüberschreitende Handel und die ausländischen Direktinvestitionen – insbesondere im transatlantischen Raum – stark an Bedeutung gewonnen. Im Zuge dieser wachsenden Interdependenz waren die Transnationalen Konzerne (TNKs)[2] über ihre ökonomische Rolle hinaus zu einem wichtigen politischen Macht- und Gestaltungsfaktor geworden (Moran 2009; Sklair 2001). Doch nicht nur die Rolle der TNKs, auch die der USA wurde vermehrt diskutiert. Schließlich hatte die US-Ökonomie ihren Vorsprung gegenüber den aufholenden Volkswirtschaften Japans oder Westeuropas etwas eingebüßt, was mit dazu beitrug, dass Anfang der 1970er Jahre das Bretton-Woods-System, d.h. das System fixer, auf den US-Dollar und das Gold bezogener Wechselkurse, zusammenbrach (Helleiner 1994: 101ff).

Im Verlauf und in der Folge des Zusammenbruchs des Bretton Woods Systems wurden zugleich neue politökonomische Konflikte erkennbar. Diese verdichteten sich einerseits in den Diskussionen über eine „Neue Weltwirtschaftsordnung“ – d.h. über Instrumente zur Stabilisierung der Rohstoffpreise, einen verbesserten Zugang zu den westlichen Kapital- und Absatzmärkten, mehr Entwicklungshilfe, eine Entschuldung und eine Demokratisierung der internationalen Organisationen –, die von Seiten vieler Schwellen- und Entwicklungsländer in den 1970er Jahren eingefordert worden war (van der Pijl 2006: 112ff). Andererseits mehrten sich aufgrund der relativ geschwächten Führungsrolle der USA und der Weigerung Japans und Westeuropas, sich stärker an den Kosten der internationalen Kooperation zu beteiligen, zugleich die Schwierigkeiten, eine funktionierende, zwischen den OECD-Staaten abgestimmte und gemeinsam verfolgte wirtschafts- und konjunkturpolitische Strategie umzusetzen (Scherrer 2000). Diese Schwierigkeiten wurden dadurch verstärkt, dass das „goldene Zeitalter des Kapitalismus“ (Marglin/Schoor 1991), d.h. die fordistische, durch hohe Produktivitätssteigerungen, Massenproduktion und wohlfahrtsstaatlich stabilisierten Massenkonsum gekennzeichnete Wachstumskonstellation der Nachkriegsjahrzehnte, zu Ende ging und wirtschaftliche Krisen- und Stagnationstendenzen in den Vordergrund traten.

Die angesprochenen Konflikte und Umbrüche, insbesondere deren Ursachen, Verlaufsformen und Konsequenzen, sind von einer wachsenden Zahl an Wissenschaftler*innen untersucht worden. Diese kamen aus unterschiedlichen disziplinären Kontexten, die meisten aber aus der politikwissenschaftlichen Teildisziplin der Internationalen Beziehungen (IB) (Cohen 2008). Analog zu den IB bestimmten daher auch in der IPÖ zunächst drei große Schulen oder Traditionen – der merkantilistische Realismus, der liberale Internationalismus und der historische Materialismus –die Diskussion (Gilpin 1987: 25ff; Gill/Law 1988: 41ff; Bieling 2011: 29ff; Cohn 2016: 52ff; O’Brien/Williams 2020: 5ff):

Die merkantilistisch-realistische Perspektive interessiert sich in erster Linie für die machtstrategischen Aspekte der nationalstaatlichen Wirtschafts- und Handelspolitik. Sie geht davon aus, dass die Nationalstaaten als zentrale Akteure in der internationalen politischen Ökonomie unter Bedingungen von Unsicherheit, d.h. im Rahmen eines anarchischen internationalen Systems, vor allem darauf bedacht sind, in der Konkurrenz mit anderen Staaten ihre Machtressourcen zu mehren. Die Mehrung dieser Machtressourcen ist eng an die Entwicklung des Wohlstands des Landes gekoppelt, in den Augen der Merkantilisten: an die Verfügbarkeit über Gold, Silber und andere Edelmetalle (Kirshner 2009: 38f). Um diese Verfügbarkeit zu steigern, gilt es einen Leistungsbilanzüberschuss zu erzielen, also mehr Güter und Dienstleistungen zu exportieren als zu importieren. Die so erwirtschafteten finanziellen Ressourcen fungieren zugleich als zusätzliche Zahlungsmittel, also als Geld, und erlauben es den Machthabern – insbesondere im Zeitalter des Absolutismus, oft aber auch noch danach –, ein Leben in Luxus zu führen oder eine große, der feindlichen Nachbarschaft überlegene Streitmacht aufzubauen. Hinreichend verfügbare Geldmengen tragen darüber hinaus dazu bei, dass der wirtschaftliche Prozess, der Binnen- wie der Außenhandel, nicht ins Stocken gerät, sondern fortwährend angekurbelt wird.

Um diese Ziele – große Geldmengen, wirtschaftliche Prosperität und politische Macht – zu erreichen, sprechen sich die Vertreter*innen der merkantilistisch-realistischen Perspektive dafür aus, nach innen die nationale Einheitsbildung voranzutreiben. Innerhalt des eigenen Staatsgebietes sollen die wirtschaftlichen und rechtlichen Bedingungen vereinheitlicht, die Infrastruktur ausgebaut und vernetzt und die Verwaltung modernisiert werden, um Investitionen, technischen Fortschritt und ökonomische Produktivität zu fördern. Komplementär hierzu befürwortet die merkantilistisch-realistische Perspektive nach außen eine Politik zur Sicherung und Erschließung von Absatzmärkten: etwa durch den Aufbau internationaler Handelsgesellschaften, die Förderung überlegener transnationaler Unternehmen und eine strategische Handelspolitik. In diesem Sinne geht es vor allem darum, spezifische Instrumente der handelspolitischen Protektion, z.B. Zölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse, der industriepolitischen Steuerung – Technologieförderung und -kontrolle – und der wechselkurspolitischen Unterbewertung und Exportförderung zu nutzen, um die nationale wirtschaftliche Entwicklung, gegebenenfalls auch auf Kosten anderer Staaten, voranzutreiben.

Oft wird idealtypisch zwischen einer eher offensiven und einer eher defensiven Variante des merkantilistischen Realismus unterschieden. Die offensive Variante ist – gestützt auf eine überlegene Armee – durch eine direkte geopolitische Kontrolle von Rohstoffen, Handelswegen und Absatzmärkten gekennzeichnet. Im Unterschied hierzu setzt die defensive Variante vor allem darauf, die internationale Konkurrenz zu beschränken und eine starke Exportwirtschaft aufzubauen, um über die vermehrte Ausfuhr hochwertiger Produkte zusätzliche finanzielle Ressourcen anzuhäufen. Klassische Beispiele einer merkantilistischen wirtschaftspolitischen Praxis waren im 17. und 18. Jahrhundert der Colbertismus in Frankreich oder der Kameralismus in Deutschland. Doch nicht nur auf dem Kontinent, auch im damaligen Großbritannien war das merkantilistische Denken weit verbreitet und einflussreich (Stapelfeldt 2001). Vor einiger Zeit schien es, als spielten die Instrumente einer offenkundigen handelspolitischen Protektion im Zeichen der marktliberalen Globalisierung keine Bedeutung mehr. Genauer betrachtet, waren die industrie- und währungspolitischen Instrumente für die Strategien der selektiven Weltmarktintegration einiger großer Schwellenländer jedoch sehr relevant. Inzwischen wenden sich auch die technologisch führenden, miteinander konkurrierenden Industriestaaten – USA, EU und China – ganz offensichtlich Konzeptionen einer merkantilistisch inspirierten strategischen Handelspolitik zu.

Der liberale Internationalismus hat sich vor allem als Kritik des Merkantilismus entwickelt und profiliert. Im Unterschied zu diesem sieht er nicht in den Edelmetallen, sondern in der Arbeit und anderen Produktionsfaktoren die Grundlagen des gesellschaftlichen Wohlstands. Prägend für die liberale Perspektive waren und sind die Überlegungen von Adam Smith. Dieser hat in seinem Hauptwerk „Wohlstand der Nationen“ (Smith 2009 [1776]) die vielfältigen Vorteile der – marktvermittelten wie betrieblich organisierten – Arbeitsteilung dargelegt: die Produktivitätssteigerung und Wohlstandsmehrung wie auch die Berücksichtigung individueller Neigungen. Smith wendete sich dabei explizit gegen die wirtschaftspolitischen Praktiken des Merkantilismus und sprach sich für eine Aufhebung aller „Begünstigungs- oder Beschränkungssysteme“ aus, um das „einfache System der natürlichen Freiheit“ (Smith 2009 [1776]: 703) zu etablieren.

Die Beseitigung der Privilegien und Beschränkungen und die Realisierung individueller Wahlfreiheiten und Nutzenkalküle konnten allerdings nur mit Hilfe eines liberalen Staates realisiert werden. Nach innen ging es darum, die feudalistischen Restbestände und Traditionen, einschließlich der Zünfte und Gilden, zu beseitigen; und nach außen sollten protektionistische Barrieren, die die internationale Arbeitsteilung und Spezialisierung behinderten, aufgehoben werden. Ein zentrales Ziel bestand darin, durch die Ausweitung des internationalen Handels zusätzliche Effizienz- und Wohlfahrtsgewinne zu generieren. Für die wissenschaftliche Begründung des Freihandels war das von David Ricardo entwickelte Theorem der „komparativen Kostenvorteile“ von zentraler Bedeutung. Gemäß diesem ist der Freihandel selbst für in allen Wirtschaftszweigen weniger entwickelte Länder, dann lohnenswert, wenn sie sich auf die Herstellung und den Export jener Güter konzentrieren, bei deren Herstellung sie weniger zurückhängen, zumal die geringere Wettbewerbsfähigkeit monetär ausgeglichen wird (Ricardo 1994 [1817]: 109ff).[3]

Die wohlfahrtsökonomische Begründung einer durch Handel und Interdependenz gekennzeichneten liberalen Wirtschaftsordnung ist sicherlich grundlegend für die Perspektive des liberalen Internationalismus. Sie wird im Laufe der Zeit zunehmend ergänzt durch eine institutionalistische Komponente, gemäß der die Unsicherheiten und Unwägbarkeiten, die die liberale Ordnung für ökonomische Akteure – vor allem für transnationale Unternehmen – wie auch für politische Akteure, also Regierungen, Parteien, Verbände und NGOs, birgt, durch Prozesse der Institutionalisierung und Verrechtlichung reduziert werden (Cooper 1980 [1968]; Krell 2009: 237ff). Wie diese Prozesse inhaltlich ausgerichtet sind, d.h. in welchen Bereichen die ökonomische Interdependenz und Globalisierung durch die Institutionalisierung und Verrechtlichung begünstigt, beschnitten oder reguliert wird, ist damit noch nicht festgelegt. Im Laufe der Zeit hat sich der liberale Institutionalismus zum dominanten Paradigma entwickelt, zugleich aber auch intern ausdifferenziert. Im Vergleich zum keynesianisch geprägten Leitbild eines „eingebetteten Liberalismus“ sind seit den 1980er Jahren neoliberale Konzeptionen der Verrechtlichung einflussreich. Darüber hinaus wird im Rahmen der Global Governance Diskussion (Messner/Nuscheler 1996; Zürn 1998) auf den positiven Beitrag verwiesen, den internationale Institutionen nicht nur zur Wohlstandsmehrung, sondern auch zur Friedenssicherung, zur Wahrung von Menschenrechten oder auch im Kampf gegen den Klimawandel und die Umweltverschmutzung leisten.

Wie sich der liberale Internationalismus als Kritik des merkantilistischen Realismus profilierte, so der historische Materialismus als Kritik der liberal-internationalistischen Perspektive. Im Kern ging es darum herauszuarbeiten, dass das kapitalistische Wirtschaftssystem zwar auf den Prinzipen formaler Freiheit und Gleichheit basiert, durch die Ausbeutung der abhängig Beschäftigten und weniger entwickelter Ökonomien aber systematisch materielle Ungleichheits- und Abhängigkeitsbeziehungen reproduziert. Karl Marx (1976 [1867]) hatte diese Zusammenhänge, die Prozesse der Ausbeutung wie auch die allgemeinen Bewegungsgesetze der kapitalistischen Akkumulation – die Krisendynamiken, die strukturellen Veränderungen und die permanente Revolutionierung der Produktion, die innere und äußere Expansion des Kapitalismus etc. – auf arbeitswerttheoretischer Grundlage zu begründen versucht. Hierbei werden soziale Klassen, Macht- und Herrschaftsbeziehungen als für die kapitalistische Ökonomie konstitutiv betrachtet. Deren genuin politischer Charakter tritt vor allem dann hervor, wenn sich diese Spannungen in gesellschaftlichen, z.B. Streiks oder Massendemonstrationen, oder internationalen Konflikten artikulieren. Diese Konflikte werden durch die krisenhafte und räumlich ungleiche Entwicklung der kapitalistischen Akkumulation systematisch angetrieben, sind ansonsten – als das Produkt individueller oder kollektiver Strategien, Taktiken und Entscheidungen – aber auch kontingent. So haben die Regierungen und gesellschaftlichen Organisationen, auch in Krisenphasen, stets gewisse strategische Wahlfreiheiten.

Die krisengetriebene und zugleich konfliktive Expansion der kapitalistischen Produktionsweise ist von späteren Marxist*innen wie Rosa Luxemburg, Rudolf Hilferding, Karl Kautsky oder Lenin im Rahmen ihrer imperialismustheoretischen Überlegungen – unter Berücksichtigung der ungleichen Entwicklung – wiederholt konzeptualisiert und für die Analyse eines sich globalisierenden Kapitalismus nutzbar gemacht worden (Deppe et al. 2011). Richtete sich der Fokus dabei vor allem auf die Rivalität zwischen den entwickelten kapitalistischen Zentren, so wandte sich in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg die marxistische Analyse der internationalen politischen Ökonomie verstärkt den Beziehungen zwischen dem entwickelten Norden oder Westen und den relativ unterentwickelten Ländern des Südens, oder allgemeiner gesprochen: der kapitalistischen Peripherie zu. Einen wichtigen Referenzpunkt der Diskussionen bildete in den 1960er und 1970er Jahren die vor allem in Lateinamerika sehr prominente Dependenztheorie mit ihren Konzepten der „abhängigen Entwicklung“ und „strukturellen Heterogenität“ (Cardoso/Faletto 1976) und im Anschluss hieran die Weltsystemtheorie, die die Beziehungen in der internationalen politischen Ökonomie in der Interaktion von Zentrum, Peripherie und Semiperipherie zu fassen bestrebt war (Wallerstein 1986; Arrighi 1994).

Auch in der jüngeren, marxistisch inspirierten Debatte spielen imperialismustheoretische Überlegungen noch immer eine Rolle. Sie sind in der Konzeptualisierung des Verhältnisses von Ökonomie und Politik allerdings etwas offener und lockerer angelegt (Harvey 2005) und stehen zugleich in einem Spannungsverhältnis zu konkurrierenden Perspektiven, die stärkerauf die transnationalen, auf Konsens oder zumindest Kompromiss basierten Formen der kooperativen Gestaltung des Globalisierungsprozesses verweisen. Die neogramscianische IPÖ hat – in Ergänzung zu den fortbestehenden Formen der zwischenstaatlichen Rivalität – diese Aspekte systematischer in den Blick genommen und die hegemonietheoretisch zu analysieren versucht (Cox 1983; Bieling 2014). Wie im nationalen wird dabei auch im internationalen Kontext Hegemonie dabei in Anlehnung an die Überlegungen Antonio Gramscis als ein spezifisches Macht- und Herrschaftsverhältnis verstanden, das ungeachtet aller Ausbeutung und Unterdrückung weitgehend auf dem Konsens der Beherrschten beruht. Dieser Konsens wird über materielle Konzessionen wie auch über die Prozesse der zivilgesellschaftlichen Bedeutungsproduktion durch hegemoniale soziale Kräfte – Think Tanks, Intellektuelle, internationale Foren, Organisationen und Verbände – aktiv hergestellt. In jüngerer Zeit wird allerdings vermehrt thematisiert, dass diese Hegemonieproduktion – soziale Protestbewegungen von links wie rechts und die nationalistischen Konflikte zwischen den Staaten bringen dies zum Ausdruck – oft nicht mehr oder nur noch partiell gelingt.

Tabelle 1: Traditionen der IPÖ

Quelle: Zusammenstellung nach Bieling (2011: 33ff.)

Die Grundauffassungen und Überlegungen der hier nur sehr knapp skizzierten Strömungen der IPÖ sind für die aktuellen Diskussionen noch immer relevant. Mit der zunehmenden Institutionalisierung als Inter-Disziplin, d.h. der klareren Abgrenzung des Forschungsbereichs, der Einrichtung von Lehrstühlen, spezifischen Journals und fachwissenschaftlichen Diskussions- und Kooperationszusammenhängen, werden die skizzierten Trennlinien durch neue kontroverse Sichtweisen überlagert. So untergliedert sich die IPÖ in zwei wissenschaftliche Gemeinschaften – eine US-zentrierte und eine britisch-zentrierte IPÖ –, die sich intern weiter ausdifferenzieren, aber jeweils durch gemeinsame ontologische, epistemologische und normative Auffassungen voneinander abgrenzen. Diese interne Spaltung ist wiederholt thematisiert und reflektiert worden (Underhill 2000; Murphy/Nelson 2001). Vor einiger Zeit hat Benjamin Cohen (2007) mit seiner These vom „Transatlantic Divide“ in den Zeitschriften Review of International Political Economy und New Political Economy eine größere Diskussion ausgelöst (vgl. hierzu Philipps/Weawer 2011). Hierbei wurde erkennbar, dass diese These in mancher Hinsicht vielleicht überzogen ist und einige Entwicklungen ausblendet, im Kern aber eine treffende Zustandsbeschreibung liefert.

So begreift sich die US-zentrierte IPÖ vor allem als eine wirtschafts- und politikwissenschaftliche Interdisziplin, die sich auf die Interaktion von Staaten und Märkten konzentriert (Walter 2013). Die Ökonomie wird dabei als eine grundsätzlich separate, nicht-politische Sphäre betrachtet, die durch eine effizienzfördernde Marktdynamik gekennzeichnet ist und gleichsam „von außen“ politisch reguliert wird. Ob und wie Märkte im nationalen und internationalen Raum eingebettet werden, ist maßgeblich durch sektorale Interessen und die wohlfahrtssteigernden Erwägungen politischer Entscheidungsträger (Verbände, Regierungen, NGOs etc.) bestimmt. Auch macht- und verteilungspolitische Aspekte spielen zuweilen eine Rolle. Ansonsten ist die Ontologie der US-zentrierten IPÖ aber vornehmlich durch rationale Gruppeninteressen und deren Repräsentation in den nationalen Regierungen, durch intergouvernementale Verhandlungen und Kompromisse sowie durch die Funktionsweise internationaler Institutionen und Regime geprägt (Oatley 2015). Epistemologisch korrespondiert hiermit ein Wissenschaftsverständnis, dass „schlanke“ Theorien und durch diese generierte Hypothesen präferiert, die mit Hilfe empirisch-positivistischer, in erster Linie quantitativer Methoden belegt oder verworfen werden; und normativ wird – zumindest implizit – aufgrund von mutmaßlich wohlfahrtssteigernden Effekten und interdependenz-basierten Kooperationsvorteilen eine weitere Handelsliberalisierung und wirtschaftliche Verflechtung befürwortet, einschließlich deren Institutionalisierung durch internationale Regime, Organisationen und Verträge.

Die auf Großbritannien zentrierte IPÖ ist im Vergleich hierzu interdisziplinär offener und weiter angelegt, operiert mithin als eine Art „Integrationswissenschaft“. Sie geht von einer weniger trennscharfen, dafür aber anspruchsvolleren und gesellschaftskritischen Ontologie aus. Im Kontrast zur US-zentrierten IPÖ, die die Separierung von Ökonomie und Politik nur punktuell aufbricht, betrachtet die britische IPÖ das Verhältnis von Politik und Ökonomie als einen wechselseitigen, macht- und herrschaftsvermittelten Verweisungszusammenhang. Nicht die Entgegensetzung von Staat und Markt, sondern die politische Konstitution der Ökonomie, d.h. die staatliche Ermöglichung und Förderung der kapitalistischen Akkumulation durch die Garantie von Eigentumsrechten, die Privatisierung öffentlicher Unternehmen, die Ausweitung und Absicherung von Marktbeziehungen etc., wie auch die sozioökonomische und zivilgesellschaftliche Strukturierung des Staatshandelns – durch enge Beziehungen der Unternehmen, Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften zu den politischen Entscheidungsträgern – sind maßgeblich. Durch die Ausweitung von Marktprozessen werden staatliche Handlungsmöglichkeiten nicht einfach restringiert, sondern in mancher Hinsicht auch erweitert also transformiert. Ob und wie sich derartige Prozesse entfalten, hängt zugleich von gesellschaftlichen Kämpfen ab, die zum Teil in der Ökonomie selbst, darüber hinaus aber auch in der Zivilgesellschaft sowie in den Staatsapparaten oder den Arenen der Global Governance ausgefochten werden. Die Analyse dieser Macht-, Herrschafts- und Ausbeutungsbeziehungen stützt sich angesichts des komplexen und rasch wandelnden Untersuchungsfeldes weniger auf szientistische, d.h. empirisch-positivistische Methoden, sondern stärker auf Methoden einer historisch informierten Rekonstruktion, auf Diskursanalysen oder andere qualitative Techniken des „process tracing“. Und auch normativ orientieren sich die WissenschaftlerInnen der britisch-zentrierten IPÖ sehr viel stärker an Konzeptionen einer „kritischen Theorie“, die in der Analyse gesellschaftlicher Widersprüche auch bestrebt ist, die Möglichkeiten und Triebkräfte sozialer Emanzipation und Demokratisierung zu identifizieren (Cox 1981).

3. Institutionalisierungsprozesse

Die beiden Zentren und die hierauf bezogenen transnationalen Kommunikationsnetzwerke stabilisierten sich in dem Maße, wie die Institutionalisierung der IPÖ vorangetrieben wurde. Dies geschah durch akademische Fachzeitschriften, durch die Einrichtung von Professuren und wissenschaftlichen Stellen, drittmittelgeförderte Forschungsschwerpunkte, die Etablierung spezifischer Sektionen und Arbeitskreise in den fachwissenschaftlichen Vereinigungen oder auch durch entsprechende, meist auf dem Master-Level angesiedelte Studiengänge. All diese Entwicklungen können wir in der anglo-amerikanischen IPÖ-Diskussion schon seit den 1970er Jahren beobachten. Die US-amerikanische IPÖ ist in der Political Economy Sektion der American Political Science Association (APSA), der International Political Economy Sektion der International Studies Association (ISA) sowie der 2007 gegründeten International Political Economy Society (IPSE) fest verankert. Sie verfügt über international renommierte Publikationsorgane wie International Organization (IO) oder International Studies Quarterly (Cohen 2014: 24) und liefert in der Form unzähliger Überblicks- und Einführungsbände gut zugängliche Texte für entsprechende Studiengänge (vgl. Frieden et al. 2010; Oately 2015).

Ähnliches gilt für die auf Großbritannien orientierte IPÖ-Diskussion. Auch diese ist in Gestalt der International Political Economy Group (IPEG) der British International Studies Association (BISA) schon früh in den 1970er Jahren etabliert worden. Seit einigen Jahren gibt es zudem ein Critical Political Economy Network (CPEN) im Kontext der European Sociological Association (ESA) und ebenfalls einige kritische IPÖ-Einführungen (Cohn 2016; O’Brien/Williams 2020). Allgemein verfügt die britische IPÖ über sehr gute Kontakte nach Kanada, Australien und Kontinentaleuropa. Sie bezieht auch analytische Konzepte und Debatten aus den benachbarten sozialwissenschaftlichen Fächern mit ein. Die maßgeblichen Zeitschriften der britischen IPÖ sind im Vergleich zur US-amerikanischen IPÖ vielleicht etwas weniger prominent, zugleich aber zahlreicher und reichen von New Political Economy über das British Journal of Politics and International Relations und Millennium bis hin zu Capital & Class, Competition & Change oder Antipode, einer stärker geographisch ausgerichteten IPÖ-Zeitschrift. Außerdem gibt es einige Buchreihen: im internationalen Kontext etwa bei Routledge die „Ripe Series in Global Political Economy“.

Im Windschatten der transatlantischen Profilbildung und Institutionalisierung hat sich in den letzten beiden Jahrzehnten auch die deutsche IPÖ-Diskussion zunehmend etabliert. Der Austausch stützt sich im Rahmen der DVPW seit einigen Jahren auf den Arbeitskreis Internationale Politische Ökonomie und die etwas größere Sektion Politische Ökonomie, die sich oft ebenfalls grenzüberschreitenden politökonomischen Entwicklungen zuwendet. Eine Fachzeitschrift, die die IPÖ-Diskussion bündelt, gibt es bislang nicht. Die etablierten Journals, so etwa die Politische Vierteljahresschrift (PVS) oder die Zeitschrift für Internationale Beziehungen (ZIB), interessieren sich punktuell durchaus für IPÖ-Themen, und mit der Prokla, dem Argument, den Blättern für deutsche und internationale Politik oder dem Journal für Entwicklungspolitik gibt es speziell für die heterodoxe IPÖ-Diskussion noch einige weitere Journals. Die hier nur knapp angesprochenen Kommunikationsforen lassen bereits erahnen, dass sich die deutschsprachige IPÖ (zum Überblick vgl. Schirm 2004; Bieling 2011; Behrens et al. 2013; Bieling et al. 2013) nicht ohne weiteres einem der oben skizzierten Lager zuordnen lässt. Dies zeigt sich auch in den beiden Buchreihen, bei Nomos „Internationale Politische Ökonomie“ und bei Springer „Globale Politische Ökonomie“, in denen jeweils recht unterschiedlich konzeptualisierte Untersuchungen zu finden sind. So koexistieren stärker rationalistisch und marktliberal ausgerichtete Konzeptionen neben konstruktivistischen und herrschaftskritischen Perspektiven. Zuweilen treten diese Perspektiven auch in einen Dialog miteinander ein.

4. Analysen der Globalisierung: Gegenstandsbereiche

Die wissenschaftliche Institutionalisierung der IPÖ, beschränkt sich keineswegs nur auf den nordatlantischen Raum und Kontinentaleuropa. Sie erstreckt sich auch auf andere Weltregionen ( Blyth 2009; Cohen 2014). Durch die beschleunigte Globalisierung seit den 1980er Jahren ist dieser Prozess begünstigt worden. Dabei wurde in der IPÖ-Debatte zumeist ein weiter Globalisierungsbegriff angenommen, gemäß dem unter Globalisierung die „Intensivierung weltweiter sozialer Beziehungen“ (Giddens 1995: 85) oder die Komprimierung von Zeit und Raum (Harvey 1990) zu verstehen ist. Ungeachtet dieses weiten Verständnisses von Globalisierung, das sich auch auf die grenzüberschreitenden Formen der Kommunikation, der Sozialbeziehungen sowie der politischen, institutionellen und rechtlichen Förderung und Gestaltung dieser Prozesse, also auf die Herausbildung von Elementen einer inter- oder transnationalen Autorität, bezieht, richtete sich die Aufmerksamkeit vor allem auf die die besondere Dynamik der ökonomischen Globalisierung im engeren Sinne (Altvater/Mahnkopf 2007). So betrachtet hat sich die IPÖ vor allem der Analyse der grenzüberschreitenden Handels-, Produktions-, und Finanzbeziehungen zugewandt.

Was den internationalen Handel betrifft, so konzentrierte sich die Diskussion in den späten 1970er und 1980er Jahren zunächst auf den aufkommenden „neuen Protektionismus“, d.h. die wachsende Bedeutung sog. nicht-tarifärer Handelshemmnisse wie Quoten, freiwillige Handelsbeschränkungen, Subventionen, steuerliche Vergünstigungen, Normen oder regulative Standards (Gilpin 1987: 204). Diese Aspekte spielten insbesondere im Bereich der unternehmensnahen, häufig grenzüberschreitend angebotenen Dienstleistungen eine wichtige Rolle (Deckwirth 2010). Nicht ohne Grund wurde mit der Uruguay-Runde (1986-93), d.h. dem Übergang vom General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) zur World Trade Organization (WTO) ein großer handelspolitischer Schritt vollzogen. Neben einer stärkeren Institutionalisierung wuchs die WTO auf mittlerweile über 160 Mitgliedstaaten an, indessen die handelspolitische Liberalisierungsagenda stark ausgeweitet wurde. Angesichts der wachsenden Heterogenität der Mitgliedstaaten und gesellschaftlicher Widerstände fiel es anschließend aber schwer, diese Agenda – so etwa in der Millennium-Runde oder der Doha Entwicklungsrunde – erfolgreich umzusetzen. So verwundert es nicht, dass vor allem die stärkeren Wirtschaftsmächte wie die USA und die EU (Bieling 2010) seit den 1990er Jahren verstärkt bestrebt sind, bilaterale Handels- und Investitionsabkommen auszuhandeln. Beispiele hierfür sind aus EU-Perspektive die Abkommen mit Vietnam (EVFTA), Südkorea (EKFTA), Japan (JEFTA) und Kanada (CETA), das vorerst gescheiterte TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) mit den USA oder die erneuten Verhandlungen über eine Freihandelszone mit dem MERCOSUR (Mercado Común del Sur).

Die Globalisierung der Produktion korrespondiert recht eng mit der des Handels. Im Schnittfeld dieser beiden Bereiche bewegen sich die Transnationalen Konzerne (TNKs). Schließlich spielen in der globalisierten Weltwirtschaft neben dem Intra-Firmen-Handel – je nach Land und Region sind dies durchschnittlich etwa 30-50% des Gesamthandels – auch die vielfältigen Kooperationsbeziehungen mit anderen Konzernen und das System von Zuliefer- und Vertriebsunternehmen eine wichtige Rolle. Grundsätzlich geht es für die TNKs darum, durch ausländische Direktinvestitionen den Zugang zu weiteren Absatzmärkten zu sichern, um die bestehenden Transaktionskosten weiter abzusenken und die Amortisation von forschungs- und kostenintensiven Innovationen zu beschleunigen. Letztlich ist auf diese Weise ein dichtes Netz grenzüberschreitender Produktions- und Wertschöpfungsketten (Dicken 2011: 27ff; van der Pijl 2015) mit einer wachsenden Zahl an TNKs entstanden. Im Jahr 2008 waren es etwa 82.000 mit ca. 800.000 ausländischen Niederlassungen und knapp 80. Mio. Beschäftigten (UNCTAD 2010). Die IPÖ-Diskussion hat sich in diesem Kontext mit unterschiedlichen Aspekten befasst. Nicht selten ging es um die veränderten Machtverhältnisse und Interaktionsmuster zwischen Management, Beschäftigten und Regierungen (Stopford/Strange 1991; Babic et al. 2017), um den nicht nur ökonomischen, sondern zum Teil auch explizit politischen Charakter der TNKs (Sklair 2001; Carroll 2018) – also ihre Rolle als Lobbyisten und strategische Planungskörper – oder auch um die Entwicklung fördernden oder aber blockierenden Implikationen ausländischer Direktinvestitionen (Tabb 2004: 266ff). Zunächst richtete sich der Blick – zumeist recht kritisch – auf die wachsende Bedeutung und Macht der US-Konzerne, bevor anschließend vermehrt auch die japanischen und westeuropäischen TNKs und inzwischen auch die TNKs aus den BRICS und anderen Schwellenländern untersucht wurden (Nölke et a. 2014).

Neben dem Handel und der Produktion stellen die Finanzmärkte den dritten ökonomischen Kernbereich der Globalisierung dar. Die Finanzmärkte haben die Aufgabe, durch die Bereitstellung von Krediten und Kapital die Wirtschaft anzukurbeln und einen funktionierenden Zahlungsverkehr zu organisieren. Letzteres weist darauf hin, dass für die konkrete – internationale – Operationsweise der Finanzmärkte neben den vielfältigen nationalen und internationalen regulativen Bestimmungen auch das System der Währungsbeziehungen von grundlegender Bedeutung ist. Nachdem die Globalisierung der Finanzmärkte zunächst nur vereinzelt zur Kenntnis genommen worden war (so etwa Helleiner 1994), setzten sich angesichts wiederholter Währungs- und Finanzkrisen zunehmend mehr Wissenschaftler*innen mit diesem Thema auseinander. Sie befassten sich mit der (inter-)nationalen Regulierung unterschiedlicher Teilsegmente, etwa der Kredit- und Kapitalmärkte (Huffschmid 2002; Lütz 2002), mit unterschiedlichen finanzmarktspezifischen Akteursgruppen wie institutionellen Anlegern, Rating Agenturen, Großbanken etc. (McKeen-Edward/Porter 2013) sowie mit den internationalen, durch die Wall Street, die City of London, die US-Administration und den Internationalen Währungsfonds (IWF) dominierten Machtbeziehungen (Gowan 1999; Chesnais 2016).

Der Ausbruch der sog. Weltfinanzkrise von 2007/08 hat das akademische Interesse – zumindest vorübergehend – weiter verstärkt. Die IPÖ-Diskussion setzte sich dabei zumeist kritisch von den neoklassisch dominierten Wirtschaftswissenschaften ab, die mit ihrer These von der Finanzmarkteffizienz keine überzeugenden Erklärungsangebote unterbreiten konnten. Im Gegenzug wurde – plausibilisiert durch die lange Geschichte der Finanzkrisen (Kindleberger 2000) – dargelegt, dass Finanzmärkte inhärent instabil und krisenanfällig sind, sofern sie nicht durch strenge politische Regulations- und Kontrollformen in ihrer Entfaltung gebremst und gesteuert werden. Im Zuge der „kompetitiven Deregulierung“ seit den 1980er Jahren hatte sich der Mangel an politischer Kontrolle in den USA, aber auch in der Europäischen Union und anderen Finanzplätzen systematisch ausgebreitet. So war es erstens kein Zufall, dass sich nur kurz nach der Dot.Com-Blase im Immobiliensektor bereits eine erneute Blase entwickelt hatte; zweitens, dass an dieser Blase auch viele europäische Finanzinstitute beteiligt waren; und drittens, dass das Platzen der Blase weitreichende Auswirkungen auf die Funktionsweise der Weltwirtschaft insgesamt hatte (Tooze 2018).

In Ergänzung zu den genannten ökonomischen Untersuchungsbereichen hat sich die IPÖ weiteren Themenfeldern zugewandt. Nicht selten ging es um die Funktionsweise internationaler Organisationen und Regime wie etwa der WTO, des IWF oder der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ); darüber hinaus aber auch um die wachsende Bedeutung, die nicht-staatlichen Akteuren, also TNKs, Verbänden, Think Tanks, NGOs oder sozialen Bewegungen, in der internationalen politischen Ökonomie zukam, bis hin zur Herausbildung neuer Formen transnationaler politischer Autorität (Strange 1996; Cutler/Dietz 2017). Die politökonomischen Analysen der Regionalisierung und der zwischenzeitlichen Herausbildung eines „neuen“ oder „offenen“ Regionalismus beschäftigten sich mit diesen Autoritätsformen in unterschiedlichen regionalen Kontexten (Fawn 2009; Gamble 2019), indessen sich ein anderer Teil der IPÖ-Diskussion mit den fortbestehenden Problemen von Entwicklung und abhängiger Entwicklung, der globalen Umweltkrise (Brand 2010; Katz-Rosene/Paterson 2018) oder auch mit den globalen Kräfteverschiebungen befasste, die mit dem Aufstieg der sog. BRIC-Staaten (Nölke et al. 2014), in erster Linie Chinas (Schmalz 2018; Simon 2018), verbunden waren.

5. Ausblick: Krisenprozesse und die Zukunft der Globalisierung

Im letzten Jahrzehnt stand die Entwicklung der internationalen politischen Ökonomie im Zeichen einer dichten Abfolge unterschiedlicher, zum Teil miteinander verbundener Krisenprozesse. Krisen sind gemeinhin Phasen einer tiefen Verunsicherung oder kritische Konstellationen, d.h. Zeiträume der Entscheidung oder Wende, in denen – medizinisch betrachtet – im Krankheitsverlauf der Patient entweder gesundet oder stirbt oder allgemeiner formuliert: „das Alte stirbt [während] … das Neue … noch nicht zur Welt kommen [kann]“ (Gramsci 1991ff: 354). In Krisen werden die tradierten Pfade der Entwicklung und die mit dieser verbunden Praktiken vermehrt in Frage gestellt. In der Auseinandersetzung über die Ursachen und den Charakter von Krisen ringen unterschiedliche Akteure – Wissenschaftler*innen, Journalist*innen, Politiker*innen, Verbände, Parteien und NGOs – darum, ob ein Strategiewechsel oder zumindest eine gewisse Neuausrichtung in Fragen der politischen und gesellschaftlichen Entwicklung angemessen oder sogar erforderlich ist. Rückblickend konzentrierten sich die politökonomischen Diskussionen seit 2008/09 zunächst auf die große Finanzkrise, dann die Euro- und sog. Staatsschuldenkrise und die Krise der Sozialsysteme und Arbeitsmärkte (zu den Entwicklungen in der EU vgl. Bieling/Guntrum 2019). Schon bald folgte, verstärkt durch den populistischen Nationalismus, eine Krise der politischen Repräsentation, die in der EU seit 2015 noch weiter angeheizt wurde durch eine Krise des Grenz- und Migrationsregimes. Zwischenzeitlich rückte in vielen Ländern die Klimakrise in den Fokus der öffentlichen Aufmerksamkeit, bevor nun die Corona-Pandemie die Weltökonomie insgesamt schwer erschüttert.

Die wiederholte Verschiebung und Überlagerung unterschiedlicher Krisenprozesse verdeutlicht, dass die Globalisierung als ein zentrales Merkmal der internationalen politischen Ökonomie nicht mehr rund läuft und vielfach – diskursiv wie in der alltäglichen Praxis – in Frage gestellt wird. Dies heißt nicht, dass keinerlei Kontinuitäten bestehen und die Entwicklung der internationalen politischen Ökonomie allein in Kategorien des „Bruchs“ zu analysieren ist. Es gibt jedoch signifikante Veränderungen in der Art und Weise wie sich die vormals prägenden Dynamiken darstellen. Ein paar Hinweise mögen dies illustrieren:

• Ein zentrales Merkmal der beschleunigten Globalisierung seit den 1980er Jahren bestand, wie angesprochen, im Wachstum und in der grenzüberschreitenden Vernetzung der Finanzmärkte. Grundlegend hierfür waren unter anderem Prozesse der Finanzialisierung (Heires/Nölke 2014). Unter Finanzialisierung wird der Bedeutungszuwachs und Machtgewinn der Finanzmärkte und ihrer Akteure sowie die hiermit verbundene, finanzmarktgetriebene Reorganisation anderer Gesellschaftsbereiche und Sozialbeziehungen begriffen. Beispiele für die voranschreitende Finanzialisierung sind die Shareholder Value Orientierung von Unternehmen, die Privatisierung von Renten und öffentlicher Infrastruktur, die Genese von Immobilienblasen oder der wachsende Einfluss von Rating Agenturen, Wirtschaftsprüfern, Consultants etc. – also die Ausbreitung „post-demokratischer“ Politikformen (Crouch 2008). Im Verlauf und in der Folge der großen Finanzkrise sind die Prozesse der Finanzialisierung öffentlich kritisiert und stärker politisiert worden. Gleichzeitig wurden sie in der alltäglichen Praxis durch staatliche Akteure – Beispiele sind die Bankenrettung durch die Regierungen oder die Stabilisierung der öffentlichen Haushalte durch den Aufkauf von Wertpapieren durch die Zentralbanken – aber vorerst abgesichert und fortgeschrieben (Wullweber 2018; Bieling/Guntrum 2020).
• Die stärkere Präsenz der Regierungen und anderer staatlicher Akteure in der internationalen politischen Ökonomie ist nicht nur der Finanzkrise geschuldet, sondern hat weitere Ursachen: So haben in vielen Ländern – in der EU (Orban, Kaczynski), in den USA (Trump), Brasilien (Bolsonaro) etc. – Kräfte des populistischen Nationalismus an Bedeutung gewonnen, die sich der Globalisierung zumindest selektiv widersetzen (Bieling 2017; Manow 2018). In anderen Ländern waren autoritäre Führungspersönlichkeiten schon länger einflussreich, oder es sorgten entwicklungsstaatliche Kapitalismusmodelle für ein relativ umfassendes, vielfach interventionistisch-diskretionäres Management der Globalisierung (Nölke 2018). In der politischen Bearbeitung der Corona-Pandemie und den Bestrebungen, eine erneute staatliche Kontrolle über Grenzen, Impfstoffe und andere medizinische Produkte zu erlangen und den Wirtschaftseinbruch konjunkturpolitisch abzufedern, wird dieser Trend weiter verstärkt (Bergsen et al. 2020).
• Aber nicht nur die unmittelbaren Krisendynamiken, auch die strukturellen Machtverschiebungen in der internationalen politischen Ökonomie tragen dazu bei, dass staatliche Kontrollstrategien verstärkt artikuliert werden. Die Renaissance geopolitischer und geoökonomischer Konzeptionen und Praktiken wird vor allem durch die Rivalität zwischen den USA und China angeheizt (Layne 2018). Doch auch in der EU scheinen die Zeiten einer marktliberalen Öffnungspolitik vorbei. Diese wird zumindest überlagert von einer „Versicherheitlichung“ wichtiger Industriezweige, d.h. der Besorgnis, dass essenzielle Produkte und Infrastrukturen von Unternehmen aus autoritären Staaten kontrolliert werden könnten (Bieling 2019). Im Kampf um die globale technologische Führerschaft gewinnen industriepolitische Erwägungen jedenfalls an Bedeutung. Programmatisch geschieht dies nicht selten in Verknüpfung mit sozialen (Beschäftigungssicherung) und ökologischen Überlegungen (nachhaltige Mobilität und Energieversorgung).

Der hier nur stichpunktartig umrissene Wandel in der internationalen politischen Ökonomie verdichtet sich in einer vermehrten Infragestellung, zumindest in veränderten Verlaufsmustern der Globalisierung. Viele der alten Fragestellungen der IPÖ – etwa nach Abhängigkeit und Entwicklung, nach gesellschaftlichen und internationalen Machtverhältnissen, nach der zivilgesellschaftlichen Vermittlung von Staat und Ökonomie – bleiben dabei aktuell. Gleiches gilt für die Beziehungen zwischen den Klassen, Geschlechtern, Ethnien oder Regionen. Eine vermehrte Dringlichkeit erfahren zuletzt Fragen der globalen Ökologie, insbesondere des Klimawandels. All dies – so auch zuletzt die Corona-Pandemie – spricht dafür, die stärker politisierte und (zwischen-)staatlich umkämpfte Globalisierung nicht allein in Beziehung zur offiziellen Ökonomie zu analysieren, sondern auch die inoffizielle Ökonomie, d.h. die Reproduktionssphäre und die Fundamentalökonomie (Foundational Economy Collective 2019), systematischer in die Untersuchungen mit einzubeziehen.

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