Die Großbaustelle der Klima- und Fiskalpolitik

Menschen und Unternehmen befinden sich oftmals in einem Dilemma zwischen ihren Moralvorstellungen und ihrem Geldbeutel. So zahlen Konsument*innen für ökologische Lebensmittel mehr als für Lebensmittel, die aus Massentierhaltung stammen, und eine Reise mit der Bahn ist teils deutlich teurer als eine Flugreise. Konventionelle Stromanbieter liefern ihre Energie oftmals günstiger als Ökostromanbieter.

Wer sich ökologisch und sozial verhält, wird dafür finanziell bestraft. Dies ist jedoch kein Naturgesetz, sondern hängt ganz erheblich von unserer Steuer- und Subventionspolitik ab. Sie bestimmt Kosten und Preise oft maßgeblich und beeinflusst damit die Marktresultate. Die jetzigen Rahmenbedingungen sind an zu vielen Stellen nicht im Sinne einer nachhaltigen Wirtschaft ausgestaltet.

Der Abbau klimaschädlicher Subventionen ist neben einem angemessenen Preis für CO₂-Emissionen eine der zentralen ökonomischen Großbaustellen einer marktwirtschaftlichen Klimapolitik. Nur mit klimagerechten Preissignalen und Anreizen können die Marktkräfte von Angebot und Nachfrage mit unseren Klimazielen in Einklang und die Transformation der Wirtschaft auf die richtige Spur gebracht werden. Diese politökonomischen Leitplanken müssen so gestaltet werden, dass nachhaltiges Verhalten für Individuen auch wirtschaftlich lohnenswert ist.

Schlaglichter: So subventionieren wir die Klimakrise

Das Umweltbundesamt schätzt das Volumen von Finanzhilfen, Steuervergünstigungen und weiteren finanziellen Begünstigungen mit negativer Umweltwirkung allein für Deutschland auf über 57 Milliarden Euro pro Jahr. Diese umfassende Subventionierung verlangsamt aktiv den Umweltschutz, indem sie finanzielle Vorteile für klimaschädlichen Technologien, Produkten und Strukturen sowie Anreize für klimaschädliches Verhalten schafft.

Rund die Hälfte der umweltschädlichen Subventionen (28 Milliarden Euro) entfällt auf den Verkehrssektor. Die Steuerbefreiung von Kerosin, ein verringerter Steuersatz für Diesel, die Befreiung internationaler Flüge von der Mehrwertsteuer und das Dienstwagenprivileg gehören hierbei betragsmäßig zu den größten Subventionsposten. Sie haben einen besonders klimaschädlichen Einfluss auf unser Mobilitätsverhalten, sind teuer und sozial ungerecht. Allein die steuerlichen Vorteile für den Flugverkehr summieren sich auf über zehn Milliarden Euro und sorgen weiterhin dafür, dass ein Kurzstreckenflug oft günstiger ist als die klimafreundlichere Reise mit der Bahn. Auch Fahrzeugkauf und -nutzung werden an vielen Stellen direkt oder indirekt gefördert oder strukturell bevorzugt. Die klimaschädliche Mobilität von ohnehin privilegierten Bevölkerungsgruppen wird somit unnötig unterstützt.

Klimaschädliche Subventionen sind meist teuer und ineffizient, weil sie problematische Verhaltensanreize setzen und Pfadabhängigkeiten schaffen

In ähnlich großem Maßstab gefördert wird mit über 21 Milliarden der Energiesektor. Dort gibt es zahlreiche milliardenschwere Entlastungen bei der Energie- und Stromsteuer oder der EEG-Umlage. Mittlerweile können 90 Prozent aller Industriebranchen Ausnahmen bei der EEG-Umlage beantragen, ganz gleich ob sie im starken internationalen Wettbewerb stehen oder nicht. Damit werden besonders ineffiziente Unternehmen finanziell belohnt, effiziente Unternehmen hingegen bestraft. Ebenso profitieren Unternehmen, die am Europäischen Emissionshandel teilnehmen und nach wie vor Verschmutzungsrechte kostenlos zugeteilt bekommen.

In der Landwirtschaft beeinflussen die Subventionen im Rahmen der Gemeinsamen EU-Agrarpolitik das ökonomische Geschehen maßgeblich. So führt die Mehrwertsteuerbegünstigung für einen Großteil der tierischen Lebensmittel dazu, dass der Kauf tierischer Produkte begünstigt ist. Deren Herstellung ist aber mit um ein Vielfaches höheren Emissionen verbunden als die Herstellung pflanzlicher Lebensmittel.

Warum klimaschädliche Subventionen auch ökonomisch Irrsinn sind

Subventionen sind Teil traditioneller Wirtschaftspolitik. Mit ihnen werden beispielsweise Energierohstoffe gefördert, aber auch öffentliche Einrichtungen wie Theater. Dabei spielen ökonomische, soziale oder kulturelle Gründe eine Rolle. Allerdings werden bei der Förderung negative Effekte auf Klima und Umwelt meist ignoriert. Dabei sind umweltschädliche Subventionen in vielerlei Hinsicht Irrsinn. Solche Subventionen sind meist teuer und ineffizient, weil sie problematische Verhaltensanreize setzen und Pfadabhängigkeiten schaffen. Zusätzlich erfordern sie klimafreundliche Subventionen als Gegenmaßnahmen und verursachen höhere Klimakosten:

• Klimaschädliche Subventionen verschlingen Unsummen: Allein das Dieselprivileg kostet den Steuerzahler seit rund drei Jahrzehnten jedes Jahr mehrere Milliarden Euro. Dies führt dazu, dass Steuern und Abgaben an anderer Stelle unnötig hoch sind oder Ausgaben gekürzt werden müssen. Deutschland finanziert sich zu nahezu zwei Dritteln über den Faktor Arbeit, während der Beitrag aus Umweltsteuern mit 4% äußerst gering und seit Jahren rückläufig ist.
• Subventionen machen abhängig: Mit der Zeit setzt ein Gewöhnungseffekt ein, es entstehen Pfadabhängigkeiten und die Subventionen werden zum rechtmäßigen Besitzstand erklärt. Deutlich wird dies u.a. im Subventionsbericht der Bundesregierung, bei dem ein Großteil der Subventionen erst gar nicht aufgeführt wird. Dass Unternehmen und Angestellte mit Dienstwagen Steuern und Kosten sparen und wir auch unseren Weg zur Arbeit mit dem Pkw von der Steuer absetzen können, scheint im Autoland Deutschland als Selbstverständlichkeit wahrgenommen zu werden – beide Beispiele tauchen im offiziellen Subventionsbericht nicht auf. Für die politischen Entscheidungsträger*innen entsteht das Problem, den Nutznießern ihr gewohntes Privileg wieder „wegnehmen“ zu müssen – ohne dass sichtbar wird, was an anderer Stelle gewonnen wird.
• Als sozial- oder wirtschaftspolitische Maßnahme sind die meisten Subventionen ungeeignet. Sie sind wenig zielgenau und teuer. Die Steuerbefreiungen des Luftverkehrs machen zwar für alle den Urlaub erschwinglicher, kommen aber vor allem Unternehmen und einkommensstarken Vielfliegern zugute. Andere Maßnahmen könnten deutlich effizienter eingesetzt werden, um das gesellschaftliche Wohlbefinden zu steigern.
• Die verzerrten Preissignale führen zu fehlgeleiteten Investitionen und erhöhen somit das Risiko einer Kohlenstoffblase und „gestrandeter“ Vermögenswerte. Der Großteil der Kohle-, Öl- und Gasvorkommen muss im Boden bleiben, wenn wir das 1,5-Grad-Ziel von Paris ernst nehmen. Der Wert dieser vermeintlich kostengünstigen Brennstoffe, und aller damit verbundenen Investitionen und Konzerne, würde bei angemessener CO₂-Bepreisung zusammenbrechen. Die wachsende Divestment-Bewegung hat diesen Sachverhalt erkannt.
• Subventionen verteuern den Umstieg auf umweltgerechte Alternativen. Zusätzliche Subventionen werden nötig, damit klimafreundliche Technologien und Verhaltensweisen gegenüber den hochsubventionierten fossilen Strukturen wettbewerbsfähig werden. Kaufprämien für Elektroautos müssen zum Beispiel höher sein, um den Steuervorteil des Diesels auszugleichen. Klimaschädliche Subventionen führen somit dazu, dass politisch intendiertes Verhalten von Konsument*innen und Unternehmen künstlich teurer oder unrentabel wird. Die Ambivalenz politischer Zielsetzungen führt so zu einer fatalen Kostenspirale und verzögertem Klimaschutz-Handeln der Verbraucher*innen und Unternehmer*innen.
• Die Subventionen verstoßen gegen das Verursacherprinzip, denn Produzenten oder Konsumenten tragen nicht die vollständigen Kosten ihres Handelns, sondern bürden den Fehlbetrag der Gesellschaft auf. Im Fall klimaschädlicher Subventionen zahlt die Gesellschaft nicht nur die Subvention an sich, sie muss auch die damit einhergehenden Folgekosten der Klimakrise tragen und Beeinträchtigungen in Kauf nehmen, weil womöglich keine klimafreundlichere Technologie entwickelt wurde und schließlich immer radikalere Maßnahmen zum Erreichen der Klimaziele notwendig werden.
• Subventionspolitik ist keine gute Sozialpolitik: Zwar werden einige klimaschädliche Subventionen sozialpolitisch begründet. Als sozialpolitische Maßnahmen sind sie aber meist teuer, nicht zielgenau und wenig effektiv. Tatsächlich wirken sie oft regressiv, verstärken also die Ungleichheit, und belasten die gesamte Gesellschaft zugunsten von Partikularinteressen. Doch auch wenn der Abbau einiger Subventionen progressiv wirkt, geht er mit einer absoluten Mehrbelastung einher, die besonders einkommensschwache Haushalte hart treffen kann. Der Ersatz eines älteren Diesel-PKW durch ein Elektroauto oder andere Mobilitätsformen ist für die Betroffenen oft nicht ohne weiteres möglich. Solche Härten können an anderer Stelle mit sozialpolitischen Maßnahmen effizienter und zielgenauer adressiert werden.

Zähe politische Prozesse zum Abbau umweltschädlicher Subventionen

Die politische Diskussion über den Abbau klima- und umweltschädlicher Subventionen in Deutschland und weltweit läuft mittlerweile seit rund 30 Jahren. Und in regelmäßigen Abständen werden sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene Absichtserklärungen unterzeichnet, die den Abbau dieser Subventionen beschleunigen sollen. Die G20-Staaten haben im Jahr 2009 zwar eine mittelfristige Abschaffung der Subventionen für fossile Energien vereinbart, ein konkreter Zeitplan und zielführende Fortschritte bleiben allerdings bis heute aus. Um substanzielle Fortschritte zu erzielen, wurden freiwillige, wechselseitige Peer-Review-Verfahren eingeführt.

Der Subventionsabbau kann dazu genutzt werden, die Neuverschuldung des Bundes sowie zusätzliche Klimaschutzinvestitionen zur Dekarbonisierung der Wirtschaft zu finanzieren

Die Berichte von Deutschland und Mexiko wurden im Jahr 2017 veröffentlicht, erfüllen aber die eigentliche inhaltliche Zielsetzung nicht: Konkrete Vorschläge für den Subventionsabbau sind darin kaum zu finden. Einige Subventionen sind gar nicht im Bericht enthalten, da die Bundesregierung eine enge Subventionsdefinition verwendet, die lediglich direkte Finanzhilfen und einige direkte Steuervergünstigungen beinhaltet. Nicht enthalten sind unter anderem die internationale Steuerbefreiung des Luftverkehrs, Steuervorteile für Dieselkraftstoff und Dienstwagen und viele weitere Regelungen mit Subventionscharakter. Auch nicht internalisierte externe Kosten können in einer weiten Definition aufgenommen werden, wie es beispielsweise der Internationale Währungsfonds tut.

Die G7-Staaten beschlossen im Jahr 2016 ein Auslaufen der klimaschädlichen Subventionen bis 2025 – eine Umsetzung blieb aber in den meisten Ländern bisher aus. Im Klimaschutzplan 2050 der Bundesregierung aus dem Jahr 2016 wird das Thema „Subventionsabbau“ zwar grundsätzlich angesprochen, allerdings werden keine konkreten Maßnahmen oder ein Zeitplan genannt. Für Verwunderung sorgt umso mehr, dass dieses wichtige Thema im Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung von 2019 gar nicht erwähnt wird.

Der Blick nach vorne: Staatsschulden und Klimakrise zusammen denken 

An einem Abbau umweltschädlicher Subventionen führt kein Weg vorbei: Ein konkreter sowie sozial- und wirtschaftspolitisch verträglicher Ausstiegsplan bis 2025 würde helfen, allen Beteiligten die nötige Zeit zu geben, sich auf die „unbequemen“ Schritte einzustellen. Es wird viel politischer Mut nötig sein, diese Maßnahmen gegen alle politischen Widerstände einzuleiten und umweltschädliche Subventionen nach und nach zurückzufahren.

Politische „Gelegenheitsfenster“ gilt es daher zu nutzen. In der Vergangenheit wurden Elemente einer ökologischen Steuer- und Finanzreform oft in Zeiten von Krisen umgesetzt und mit dem Ziel der Haushaltskonsolidierung verknüpft. Ein solcher Sparzwang wird auch nach der Corona-Krise und den milliardenschweren Konjunkturmaßnahmen einsetzen. Der Subventionsabbau kann in den nächsten Jahren dazu genutzt werden, die Neuverschuldung des Bundes sowie zusätzliche Klimaschutzinvestitionen zur Dekarbonisierung der Wirtschaft zu finanzieren.

Allein der Abbau der zehn klimaschädlichsten Subventionen hätte ein Einsparpotenzial von rund 46 Milliarden Euro jährlich. Zum Vergleich: Im Klimaschutzpaket werden zwischen 2020 und 2023 jährlich 13,5 Milliarden Euro ausgegeben, und die Klimamaßnahmen im deutschen Konjunkturpaket 2020 belaufen sich auf einmalig weniger als 25 Milliarden Euro. Gleichzeitig würde ein konkreter Abbauplan wesentlich zum Erreichen der Klimaziele beitragen können, klare Signale für eine nachhaltige Transformation setzen und ein Zurückfallen in den fossilen Status Quo verhindern.

Abbau zehn klimaschädlicher Subventionen

Eine wichtige Grundlage für einen erfolgreichen Subventionsabbau sind Fortschritte auf internationaler Ebene. Viele Subventionen werden mit internationalen Regelungen oder dem internationalen Wettbewerb begründet: Ausweichreaktionen des Flugverkehrs, Tanktourismus, Stromimporte oder Abwanderung der industriellen Produktion ins Ausland sind häufig genannte Argumente gegen rein nationale Reformen. Umso wichtiger ist es, den Abbau in möglichst vielen Ländern parallel voranzutreiben und eine „Allianz der Willigen“ zu schaffen.

Die „G20 Scorecard“ zu Subventionen für fossile Energien zeigt, dass es in vielen G20 Ländern kaum Fortschritte zum Abbau von Subventionen gab – im Gegenteil, die Konjunkturhilfen im Rahmen der Corona-Krise haben die Situation sogar verschlechtert. Hier schneidet Deutschland noch vergleichsweise gut ab: Immerhin gibt die Bundesregierung alle zwei Jahre einen allgemeinen (mit Blick auf Umwelt und Klima aber unvollständigen) Subventionsbericht heraus und wiederholt die abstrakten Absichtserklärungen zum Subventionsabbau. Das ist schon mehr, als viele andere Länder vorweisen können. Die eigentliche Aufgabe aber ist weiterhin offen: Ein konkreter Abbaupfad mit klaren Reformschritten und Zeitvorgaben.

Über die Autor*innen:

Swantje Fiedler arbeitet seit 2009 beim Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft und leitet den wissenschaftlichen Bereich. Sie koordiniert Forschungsvorhaben, Studien und Projekte insbesondere zum Thema externe Effekte, Abbau umweltschädlicher Subventionen und zur Ausgestaltung marktwirtschaftlicher Instrumente. Swantje Fiedler hat an der Universität Osnabrück und der ESC Poitiers Europäische Studien mit den Fächern Politik- und Wirtschaftswissenschaften studiert.

Matthias Runkel arbeitet seit 2014 als wissenschaftlicher Referent beim Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft. Er beschäftigt sich mit der Gestaltung umweltökonomischer Maßnahmen zum Klimaschutz im Verkehrsbereich. Zuletzt arbeitete er an nationalen und internationalen Projekten zur Entwicklung von Strategien zur Minderung von Emissionen im Transportsektor, den externen Effekten der Mobilität, dem Abbau umweltschädlicher Subventionen sowie einer zukunftsfähigen Finanzierung. Matthias Runkel hat Volkswirtschaftslehre in Maastricht und Hongkong studiert.